forum Umsetzung der Resolution 1325 in der Friedenskonsolidierung

Einführung in das Thema

Hinweis: Hier gibt es das Handbuch zum Gremium

1. Einleitung

Friedensmissionen der Vereinten Nationen (United Nations, kurz: UN) gibt es seit 1948. Seitdem haben diese sich ständig weiterentwickelt: Von Missionen, die Waffenstillstandsabkommen überwachten, zu multidimensionalen Missionen, in denen die UN-Blauhelmsoldat*innen diversen Aufgaben wie dem Schutz von Zivilpersonen und der Ausbildung von Polizeikräften nachkamen, bis hin zu offensiven Mandaten, in denen Blauhelmsoldat*innen aktiv gegen Bedrohungen vorgehen. 

Eine dieser Weiterentwicklungen der UN-Friedensmissionen stellt die Resolution 1325 zum Thema “Frauen und Frieden und Sicherheit” dar, die der Sicherheitsrat im Jahr 2000 verabschiedete. Diese Resolution ist in vielerlei Hinsicht besonders. Zum einen wurde sie, genauso wie ihre Folgeresolutionen – 1820 (2008), 1888 (2008), 1889 (2009), 1960 (2010), 2106 (2013), 2122 (2013), 2242 (2015), 2467 (2019) –  einstimmig verabschiedet. Es haben sich also alle Mitglieder des Sicherheitsrates in seiner jeweiligen Zusammensetzung für die Ziele dieser Resolution ausgesprochen. Zudem ist sie die erste Resolution, in der sich der Sicherheitsrat einem bestimmten Thema (Frauen und Sicherheit) und nicht nur einer Gefahrensituation widmet. Nicht zuletzt ist die Resolution 1325 die erste Resolution, bei der Nichtregierungsorganisationen (Englisch: Non-Governmental Organisations, NGOs) maßgeblich an der Entstehung beteiligt waren und das erste Mal größeren Einfluss auf die Arbeit des Sicherheitsrates nehmen konnten. 

Dieses Jahr, 2020, feiert die Resolution ihr 20-jähriges Jubiläum. Aufgrund der einstimmig verabschiedeten Resolutionen zu diesem Thema und der Zeitspanne, über die sich das Thema als zentral im Sicherheitsrat erwiesen hat, könnte man meinen, dass ein Rückblick auf die letzten 20 Jahre positiv ausfallen sollte – dies ist allerdings nicht der Fall. Insbesondere die Umsetzung der Resolution weist nach Ansichten der Wissenschaft, der Vereinten Nationen und der Zivilgesellschaft grobe Mängel auf. Die Kommission für Friedenskonsolidierung sollte sich daher mit den folgenden Fragen beschäftigen: Wie kann die Resolution 1325 insgesamt und insbesondere in der Friedenskonsolidierung stärker Anwendung finden? Wie kann ihre Umsetzung verbessert werden und wie sieht ihre Zukunft aus? 

 

2. Hintergrund und Grundsätzliches 

Die Resolution entstand, wie bereits angedeutet, durch Initiative von nichtstaatlichen Akteuren, genauer gesagt von einer Gruppe von Nichtregierungsorganisationen, der  “NGO Working Group on Women, Peace and Security”, und orientiert sich an deren Entwurf. 

Sie steht auf drei inhaltlichen Grundpfeilern: 

  1. Der erhöhten Partizipation von Frauen auf allen Ebenen der Konfliktbeilegung und in Friedensprozessen, insbesondere als Militärbeobachterinnen, als Zivilpolizistinnen und als humanitäres Personal.

  2. Der Einbindung einer Gender-Perspektive.

  3. Dem Schutz von Frauen und Mädchen vor sexueller Gewalt.

Darüber hinaus fordert die Resolution gender-sensible Trainings und die Beachtung der besonderen Bedürfnisse von Ex-Kombattantinnen, die beispielsweise nach dem Krieg gefährdeter sind als Ex-Kombattanten, in Abhängigkeitsverhältnisse zu rutschen und Unsicherheit zu erfahren. All dies sind Aspekte, die auch in der Friedenskonsolidierung eine große Rolle spielen.

Die Gründe für die erhöhte Einbindung von Frauen in UN-Friedensmissionen sind dabei divers. Folgende spielen insbesondere in der Friedenskonsolidierung eine große Rolle: 

  1. Noch immer sind es mehr Männer als Frauen, die in Konflikten aktiv als Kombattanten eingreifen. Soldatinnen, Polizistinnen und zivile Helferinnen werden daher weniger häufig als Aggressorinnen wahrgenommen und haben so die größere Chance, Vertrauen insbesondere zur Zivilbevölkerung aufzubauen.

  2. Sexuelle Gewalt wird oftmals als Kriegsmittel systematisch eingesetzt, da durch Vergewaltigungen Überlegenheit ausgedrückt und die Moral der feindlichen Gruppen untergraben werden soll. Dies betrifft sowohl Frauen als auch Männer, aber Frauen und Mädchen in höheren Maßen. Soldatinnen, Polizistinnen und zivile Helferinnen können hier insbesondere den weiblichen Opfern oftmals besser helfen. 

  3. Da davon ausgegangen wird, dass Soldatinnen und Polizistinnen die Bedürfnisse von Ex-Kombattantinnen besser verstehen können, werden sie oftmals als qualifizierter angesehen für die Mitarbeit in Frauengefängnissen.

  4. Soldatinnen, Polizistinnen und zivile Helferinnen können in einer Art Vorbildfunktion agieren und somit zum Empowerment von Frauen vor Ort beitragen. 

 

3. Aktuelles 

Wie bereits in der Einleitung angeführt geht die Umsetzung der Resolution eher schleppend vorwärts. Die Entwicklungen der vergangenen Jahre kann man in Entwicklungen auf nationaler und internationaler Ebene unterteilen. 

Die Vereinten Nationen als Internationale Organisation, also insbesondere das Sekretariat und die Unter- und Sonderorganisationen, haben vergleichsweise aktiv versucht, die Resolution umzusetzen. UN Women setzt sich seit geraumer Zeit dafür ein, dass insgesamt mehr Frauen bei den Vereinten Nationen eingestellt werden. Zusammen mit der Hauptabteilung Friedenssicherungseinsätze (Englisch: Department for Peacekeeping Operations, DPKO), also der Organisationszentrale der UN-Friedensmissionen, wurde erreicht, dass der Anteil von Soldatinnen an den UN-Friedensmissionen von 1,4% (2006) auf 4,2% (2018) gestiegen ist. Außerdem hat der Generalsekretär der Vereinten Nationen inzwischen die UN-Sonderbeauftragten annähernd paritätisch besetzt und jede UN-Friedensmission, die seit Verabschiedung der Resolution 1325 neu eingesetzt wurde, verfügt entweder über eine Gender-Einheit oder eine*n Berater*in für Genderangelegenheiten (Englisch: Gender Adviser). Auf Ebene der Vereinten Nationen wurden also einige Maßnahmen getroffen – ein Frauenanteil von 4,2% unter Blauhelmsoldat*innen ist dennoch sehr gering.

Auf internationaler Ebene setzt sich außerdem die Europäische Union stark für die Umsetzung der Resolution 1325 ein. Sie fordert in dem 2002 verabschiedeten “Bericht über die Rolle von Frauen in bewaffneten Konflikten” einen Frauenanteil bei Friedensmissionen von mindestens 40%. 

Auf Ebene der Mitgliedstaaten stagniert die Umsetzung der Resolution dagegen. Die Resolution des Sicherheitsrates wurde von insgesamt 81 Staaten (Stand 2019) durch einen sogenannten Nationalen Aktionsplan in nationales Recht übernommen. Dazu zählen neben Staaten wie der Schweiz und Mali auch beispielsweise Brasilien, Afghanistan oder der Irak. Anzumerken ist hier, dass der Großteil der Aktionspläne in europäischen oder afrikanischen Staaten umgesetzt wurde. 

Darüber hinaus verfügen die Vereinten Nationen nicht über eine Art “UN-Armee”, sondern alle Blauhelmsoldat*innen werden von sogenannten Entsendestaaten den Vereinten Nationen zur Verfügung gestellt. Das führt dazu, dass die UN nahezu vollständig davon abhängig sind, wen die Entsendestaaten entsenden. Der Anteil von Soldatinnen an den Blauhelmsoldat*innen ist nicht zuletzt aufgrund des Zögerns der Mitgliedstaaten, diese zu entsenden, so niedrig. Diese gehen häufig davon aus, dass Frauen aufgrund einiger Eigenschaften, die sie angeblich aufgrund ihres biologischen Geschlechts haben (Sensibilität, weniger körperliche Stärke), weniger geeignet für UN-Friedensmissionen sind. Auch stehen den nationalen Armeen häufig weniger Frauen für UN-Friedensmissionen zur Verfügung, da Frauen innerhalb der Armeen Diskriminierung erfahren, schlechter bezahlt werden und weniger häufig in Führungspositionen sind.  Zusätzlich dazu tendieren die Entsendestaaten dazu, Soldatinnen eher in als ungefährlich geltende Gebiete zu entsenden, unter anderem da sie erwarten, dass der Tod von Soldatinnen zu größerem Widerstand in der Bevölkerung führt als der Tod von Soldaten. Dieses Verhalten der Staaten schränkt insgesamt die Effizienz der UN-Friedensmissionen ein. Die Umsetzung geht auf Staatenebene also eher mäßig vorwärts. 

Im Gegensatz dazu sind die Entwicklungen auf Ebene der Zivilgesellschaft vielversprechender. In vielen Staaten wird die Resolution von Nichtregierungsorganisationen und anderen Organisationen als Rechtsgrundlage verwendet, um Interessen von Frauen durchzusetzen – als Resolution des Sicherheitsrates ist die Resolution 1325 völkerrechtlich bindend und findet so auch Anwendung, wenn sie noch nicht in nationales Recht übernommen wurde. In mehreren Staaten, darunter in Sierra Leone und der Demokratischen Republik Kongo, hat dies dazu geführt, dass Nichtregierungsorganisationen beispielsweise Verbrechen mit Hinweis auf die Resolution 1325 bei nationalen Gerichten anzeigen konnten oder auch argumentieren konnten, dass aufgrund der Resolution 1325 Frauen an den in den Staaten stattfindenden Friedensgesprächen beteiligt werden sollten. 

Insgesamt ist die Umsetzung der Resolution 1325 somit eher mangelhaft. Unter anderem deshalb wurde das Thema “Frauen und Frieden und Sicherheit” 2019 unter dem Vorsitz Deutschlands und Frankreichs erneut auf die Tagesordnung des Sicherheitsrates gesetzt. Im Rahmen der Debatten wurde eine neue Resolution zu diesem Thema verabschiedet (S/RES/2467), deren Fokus auf sexueller Gewalt liegt. Zudem hat die Bundesrepublik Deutschland angekündigt, das Thema auch im Jahr 2020, wenn sie erneut den Vorsitz des Sicherheitsrates innehat, auf die Tagesordnung zu setzen, um eventuell noch eine weitergehende Resolution zu verabschieden. 

 

4. Probleme und Lösungsansätze 

Wie vorhergehend an mehreren Stellen angeklungen, verläuft die Umsetzung der Resolution 1325 eher schleppend. Die Vorteile einer Einbindung von Frauen könnten allerdings insbesondere im Bereich der Friedenskonsolidierung große Wirkung entfalten. Die Kommission für Friedenskonsolidierung sollte sich daher insbesondere damit beschäftigen, wie die Resolution 1325 und ihre Folgeresolutionen in der Friedenskonsolidierung umgesetzt werden können. Dies betrifft zunächst natürlich die reine Zahlenpolitik: Wie kann das Ziel der Resolution 1325, auf das sich alle Mitgliedstaaten geeinigt haben, erreicht werden, sodass insgesamt mehr Frauen in die Friedenskonsolidierung eingebunden werden? Außerdem sollte das Gremium sich damit beschäftigen, wo genau Frauen eine besonders wichtige Rolle spielen. Dabei kann das Gremium auf die Maßnahmen eingehen, die von der Resolution und ihren Folgeresolutionen selber bereits formuliert wurden. Diese umfassen beispielsweise den Einsatz von Frauen im Kontakt mit Opfern sexueller Gewalt, mit Opfern physischer und psychischer Gewalt und mit Ex-Kombattantinnen. Die Kommission hat darüber hinaus aber auch die Möglichkeit, neue Wege einzuschlagen und neue Methoden zu finden, um Frauen, die für die Vereinten Nationen arbeiten, stärker in die Friedenskonsolidierung einzubinden. Sie könnten beispielsweise in der Befragung der Zivilbevölkerung und damit in der Erfassung von Informationen eingesetzt werden, aber auch in der Mediation und in Versöhnungsprozessen. 

Neben den Frauen, die für die Vereinten Nationen arbeiten, sollten allerdings auch lokale Frauenorganisationen und die weiblichen Bevölkerungsteile stärker in die Friedenskonsolidierung eingebunden werden, damit Frauen nicht nur als Opfer verstanden werden, sondern auch als aktiv Handelnde. Frauen sollten in Versöhnungsprozesse eingebunden werden. Außerdem könnte ein Augenmerk darauf geworfen werden, dass die Beteiligung von Frauen am Wiederaufbau und an zukunftsweisenden Projekten erhöht wird – beispielsweise, indem Frauen besondere materielle und ideelle Unterstützung bekommen oder Workshops, die der Weiterbildung dienen, explizit für Frauen geöffnet werden. 

Ein weiteres Problem ist, wie bereits angeklungen, die Umsetzung der Resolution auf nationaler Ebene. Hier sollten Maßnahmen getroffen werden, um weitere Staaten zu motivieren, ebenfalls nationale Aktionspläne für die Umsetzung der Resolution 1325 zu erschaffen. Diese Maßnahmen könnten beispielsweise gewisse Anreize beinhalten, die die Staaten auf bilateraler Ebene oder auf Ebene der Vereinten Nationen beschließen. So können Staaten finanzielle Hilfe zur Unterstützung der Schaffung und Umsetzung von Nationalen Aktionsplänen für andere Staaten beschließen. Auch könnte versucht werden, das Wissen darüber, wie solche Aktionspläne erstellt werden, zu teilen, damit das Wissen, das andere Staaten im Prozess der Schaffung dieser Aktionspläne erhalten haben, nicht ungenutzt bleibt. 

Darüber hinaus wird häufig kritisiert, dass die Resolution 1325 in der Öffentlichkeit zu wenig wahrgenommen wird, was die Umsetzung der Resolution weiter erschwert. Das Gremium sollte sich also mit der Frage beschäftigen, wie die Bekanntheit der Resolution erhöht werden kann. Möglich wäre es hier, das 20-jährige Jubiläum der Resolution zu nutzen, um die Aufmerksamkeit der Weltöffentlichkeit auf diese zu lenken, beispielsweise durch eine Resolution des Sicherheitsrates, durch Aktionen der Vereinten Nationen selbst oder durch die Schaffung eines “Tages der Resolution 1325”. Wichtig wäre allerdings, dass zumindest einige Maßnahmen zur weiteren Bekanntmachung der Resolution sich nicht nur auf das Jubiläum konzentrieren, sondern auch in der Zeit danach die Resolution bekannter machen. Hier wäre beispielsweise ein engere Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen und der Presse möglich. 

Wie bereits im Teil “Aktuelles” erwähnt, haben die Vereinten Nationen die Rolle der sogenannten Gender-Einheiten und Gender Advisers geschaffen. Diese sind dafür zuständig, dass die Aufmerksamkeit auf die unterschiedlichen Bedürfnisse und Sorgen von Frauen und Männern gelenkt wird und dass Frauen an allen Teilen der Friedensmissionen teilhaben können. Innerhalb der Vereinten Nationen ist dieser Posten jedoch unbeliebt –  es gibt kaum Bewerbungen, vor allem nicht von Männern. Dies führt allerdings dazu, dass nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft werden und die Mission eventuell unter ihrer potentiellen Leistung bleibt. Entsprechend sollte die Kommission überlegen, wie die Rolle des*der Gender Advisers und die Gender-Einheiten attraktiver gestaltet werden können. Finanzielle Anreize wären hier genauso möglich wie ein vereinfachtes Bewerbungsverfahren. Zudem gilt auch hier: Die Bekanntheit dieser Posten sollte weiter erhöht werden. 

Zuletzt sollte die Kommission für Friedenskonsolidierung sich damit befassen, wie die Zusammenarbeit mit lokalen und internationalen Organisationen besser gestaltet werden kann. Insbesondere die Zusammenarbeit mit Frauenrechtsorganisationen und anderen internationalen Organisationen, die sich für Frauen einsetzen, sollte besser koordiniert werden, damit es nicht zu einer Dopplung von Strukturen und einem Mangel an Effizienz kommt. 

 

5. Punkte zur Diskussion

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat 2019 bereits eine Resolution zu diesem Thema verabschiedet. Da diese sich jedoch, wie bereits erwähnt, auf den Themenkomplex “Sexuelle Gewalt” fokussiert, wird sich der Sicherheitsrat erneut mit dem Thema beschäftigen. Die Kommission ist aufgrund ihrer Expertise in der Friedenskonsolidierungx besonders gut dafür geeignet, Vorarbeit für die Arbeit des Sicherheitsrates zum Thema “Frauen und Frieden und Sicherheit” zu leisten. Sie sollte daher umfassende Maßnahmen entwerfen und sich dabei mit den folgenden Fragen auseinandersetzen: 

  • Wie kann der Anteil von Frauen in der Friedenskonsolidierung insgesamt (also als Soldatinnen, Polizistinnen und zivile Angestellte) erhöht werden? 

  • Welche Rolle können Soldatinnen, Polizistinnen und zivile Helferinnen in der Friedenskonsolidierung einnehmen? 

  • Wie können lokale Frauen und Frauenrechtsorganisationen besser in die Friedenskonsolidierung eingebunden werden?

  • Welche Maßnahmen können getroffen werden, damit die Umsetzung der Resolution auf Staatenebene (u.a. mit Hilfe von nationalen Aktionsplänen) verbessert wird? 

  • Durch welche Maßnahmen kann die Bekanntheit der Resolution erhöht werden?

  • Wie können die Rolle des*der Gender Advisers und der Gender-Einheiten attraktiver gestaltet und bekannter gemacht werden?

  • Welche Maßnahmen können getroffen werden, um die Zusammenarbeit mit lokalen und anderen internationalen Akteuren effizienter zu gestalten? 

 

6. Lexikon

Empowerment: Mit Empowerment bezeichnet man Strategien und Maßnahmen, die den Grad an Autonomie und Selbstbestimmung im Leben von Menschen oder Gemeinschaften erhöhen sollen und es ihnen ermöglichen, ihre Interessen eigenmächtig, selbstverantwortlich und selbstbestimmt zu vertreten.

Gender: Der Begriff bezeichnet im Gegensatz zum englisch “sex” (deutsch: biologisches Geschlecht) das gesellschaftliche oder soziale Geschlecht, also alles, was in einer Kultur als typisch für ein Geschlecht angesehen wird. Gender und biologisches Geschlecht müssen nicht immer übereinstimmen.

Gender-Perspektive: Die Vereinten Nationen meinen damit, dass darauf geachtet wird, dass bei zu treffenden Maßnahmen oder ähnlichem nicht davon ausgegangen wird, dass alle Menschen die gleichen Bedürfnisse haben; explizit soll  darauf geachtet werden, dass die unterschiedlichen Bedürfnisse, die Männer und Frauen haben, beachtet werden. Zudem sollen alle Geschlechter gleichberechtigt in Friedensprozesse auf allen Ebenen (also in Regionen, einzelnen Prozessen, aber auch Staaten und auf internationaler Ebene) eingebunden werden. 

Kombattant*innen: Die Menschen, die während eines Konfliktes auf einer der verschiedenen Seiten kämpfen. 

Konfliktprävention: Eine wirksame Konfliktvorbeugung erfordert nach Ansicht der Vereinten Nationen einen umfassenden Ansatz mit kurz- und langfristigen politischen, diplomatischen, humanitären, menschenrechtlichen und entwicklungsbezogenen, institutionellen und sonstigen Maßnahmen, die von der internationalen Gemeinschaft in Zusammenarbeit mit nationalen und regionalen Akteuren zu ergreifen sind. Darunter fallen beispielsweise nicht nur Vor-Ort-Besuche, Gespräche und Verhandlungen, sondern auch vertrauensbildende Maßnahmen, Frühwarnsysteme zur Tatsachenermittlung, vorbeugende Einsätze sowie die Einrichtung entmilitarisierter Zonen.

Paritätisch: gleich nach Geschlecht verteilt 

Sexuelle Gewalt: Es gibt keine offizielle, weltweit einheitliche Definition sexueller Gewalt.  Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) als Teil der UN definiert sexuelle Gewalt allerdings als jeden sexuellen Akt, Versuch, einen sexuellen Akt zu erwirken oder andere Handlungen gegen die Sexualität eines Menschen gerichtet, ausgeübt durch Zwang durch jegliche Person unabhängig ihrer Beziehung zum Opfer in jedem Umfeld. Strategische Vergewaltigungen als sexuelle Gewalt fallen inzwischen als Kriegsverbrechen unter die Gerichtsbarkeit des Internationalen Strafgerichtshofes.

UN-Blauhelmsoldat*innen: Der umgangssprachliche Begriff für die Soldat*innen, die von Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen für UN Friedensmissionen bereitgestellt werden und unter dem Kommando der UN stehen. Hochsprachlich werden die Blauhelmsoldat*innen als UN-Friedenstruppen bezeichnet. 

UN-Sonderorganisationen: rechtlich, organisatorisch und finanziell selbständige internationale Organisationen, die mit den Vereinten Nationen verbunden sind; beispielsweise die Organisation der UN für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) oder der internationale Währungsfond (IWF)

 

7. Wichtige Dokumente

Übersetzungsdienst der Vereinten Nationen:     https://www.un.org/Depts/german/sr/sr_00/sr1325.pdf - Resolution 1325 (Deutsch).

Peacewomen, 2019: https://www.peacewomen.org/why-WPS/solutions/resolutions - Überblick über alle Resolutionen zu dem Thema inklusive der Dokumente (Englisch).

Europäisches Parlament:     http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A6-2006-0159+0+DOC+XML+V0//DE - Bericht der EU über die Rolle von Frauen in bewaffneten Konflikten (Englisch).

 

8. Quellen und weiterführende Links

Peacewomen, 2019: https://www.peacewomen.org - Seite der Nichtregierungsorganisation Women’s Internationl League for Peace and Freedom mit Informationen zur Resolution selbst und zur Umsetzung (Englisch). 

Peacewomen, 2019: https://www.peacewomen.org/member-states - Umsetzung der Resolution 1325 in den einzelnen Mitgliedstaaten der UN (Englisch). 

NGO Working Group, 2019: https://www.womenpeacesecurity.org/issue/peace-building/ - Seite der NGO Working Group on Women, Peace and Security zu Maßnahmen der Friedenskonsolidierung (Englisch)

https://peacekeeping.un.org/en/promoting-women-peace-and-security - Seite des DPKO zur Umsetzung der Resolution 1325 in UN-Friedensmissionen, u.a. zum Gender Adviser (Englisch)

https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/publications/ipi_epub_not_just_a_numbers_game.pdf - Das International Peace Institut zur Teilhabe von Frauen an UN-Peacekeeping (Englisch)

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