forum Internationale Zusammenarbeit in der Bekämpfung von Pandemien

Einführung in das Thema

Hinweis: Hier gibt es das Handbuch zum Gremium

1. Einleitung

Als im Jahr 2014 in Westafrika das Ebola-Virus ausbrach, über zwei Jahre wütete und über 11.000 Menschen das Leben nahm, schaute die Weltgemeinschaft ratlos zu. Weder war ein geprüfter und zugelassener Impfstoff verfügbar, noch war die Infrastruktur gut genug, um alle Erkrankten ausreichend zu versorgen. Damit ist der Ebola-Ausbruch der jüngste Ausbruch einer Pandemie. Die wohl prominentesten Pandemien in der Menschheitsgeschichte sind Pest, Spanische Grippe und das HI-Virus. Pandemien haben schon immer Leben gekostet, doch wird die Wahrscheinlichkeit eines pandemischen Ausbruches durch unsere globalisierte Welt immer höher. Deshalb setzt sich die Weltgesundheitsorganisation (WHO) für den internationalen Kampf gegen Pandemien ein. Dafür hat sie 1969 die “Internationalen Gesundheitsvorschriften” (Englisch: International Health Regulations, IHR) erlassen, und zuletzt 2005 revisioniert.

Ihre Aufgabe als Delegierte*r bei MUN-SH soll es nun sein, weitere Wege und Vorschriften zu finden, die in internationaler Zusammenarbeit Pandemien präventiv verhindern, akute Ausbrüche schnell eindämmen und Langzeitschäden abmildern können.

 

2. Hintergrund und Grundsätzliches

Eine Pandemie ist eine weltweit oder über ein sehr großes Gebiet auftretende Epidemie, die internationale Grenzen übertritt und normalerweise eine große Menge an Menschen betrifft. Pandemien können durch sämtliche Krankheitserregertypen ausgelöst werden, also durch zum Beispiel Bakterien, einzellige Lebewesen, die sich über Zellteilung vermehren, Viren, also Lebewesen, die sich nur im Wirt vermehren können, oder Parasiten, die sich vom Wirt ernähren. Prinzipiell kann somit jede ansteckende Krankheit zu einer Pandemie werden. 

Pandemien gibt es nicht erst seit dem 20. Jahrhundert. Bereits früher gab es Krankheiten, die weltweit Millionen Todesopfer forderte. So gelangte die Pest im 14. Jahrhundert über Pelzhandelswege nach Europa und löschte hier ein Drittel der Bevölkerung aus. In den Jahren nach dem Ersten Weltkrieg verbreitete sich die Spanische Grippe durch heimkehrende Soldat*innen und forderte weltweit zwischen 20 und 100 Millionen Menschenleben. Seit dem Ausbruch des HI-Virus in den 1980er-Jahren stellt eine Ansteckung mit diesem aufgrund der andauernden Unheilbarkeit von AIDS eine Bedrohung für viele, vor allem arme, Menschen dar. Erreger, die Pandemien auslösen können, haben damals wie heute vielfältige Übertragungswege. So können Erreger, wie zum Beispiel ein Grippe-Virus, über eine Tröpfcheninfektion verbreitet werden. Hierbei werden durch Niesen, Husten oder Sprechen Tröpfchen in der Luft verteilt, die andere Menschen einatmen und sich dann mit dem Virus infizieren. Auch kann ein Niesen in die Hand dort Erreger verteilen. Gibt man daraufhin einer anderen Person die Hand, so überträgt man die Erreger auf die Person und diese kann sich potentiell infizieren. Diese Art der Übertragung nennt sich Schmierinfektion. Bakterien können auch durch belastete Lebensmittel verbreitet werden. Bestimmte Krankheiten, sogenannte sexuell übertragbare Krankheiten, wie zum Beispiel AIDS, Gonorrhoe oder Syphillis, können beim Geschlechtsverkehr über die Genitalschleimhäute übertragen werden.

Durch die bessere Erreichbarkeit und zunehmende Globalisierung durch Flugzeuge und internationalisierte Weltbevölkerung wird die Gefahr von globalen Pandemien immer größer. Darüber hinaus begünstigen Armut und die daraus resultierenden widrigen Hygienezustände eine Verbreitung von Krankheiten, seien es Bakterien, Viren oder Parasiten. Auch gilt die unzureichende Versorgung mit sauberem Trinkwasser in Entwicklungsländern als ein entscheidender Faktor bei der Verbreitung von Krankheiten.

Sowohl staatliche Akteure als auch Nichtregierungsorganisationen (Englisch: Non-Governmental Organisations, NGOs) wie die Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften (Englisch: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, IFRC), die Welthungerhilfe oder die Bill & Melinda-Gates-Stiftung haben Programme ins Leben gerufen, um Pandemien vorzubeugen und deren Auswirkungen zu mildern, oder stellen Finanzmittel für Seuchenforschung und -prävention zur Verfügung.

 

3. Aktuelles

Im Jahre 2005 erließ die WHO die Novellierung WHO/CDS/EPR/IHR/2007.1 der oben bereits erwähnten internationalen Gesundheitsvorschriften (IHR), um damit Vorfällen, die die internationale, öffentliche Gesundheit gefährden können, vorzubeugen und deren Auswirkungen zu mildern. In den völkerrechtlich bindenden IHR werden Arbeitsfelder festgesetzt, die die internationale Zusammenarbeit zwischen staatlichen, nichtstaatlichen und zwischenstaatlichen Akteuren und das Risikomanagement im Bezug auf Pandemien verbessern sollen. Es gibt insgesamt sieben Arbeitsfelder, welche sich wie folgt darstellen: 

Das erste Feld ist die Verstärkung der internationalen Zusammenarbeit. So sollen Finanzmittel und sonstige Ressourcen eingesetzt werden, um zu einer schnellstmöglichen Implementierung der festgelegten Regeln beizutragen. Es sollen andere Staaten und sonstige Organisationen, die sich mit dem Thema auseinandersetzen, bei der Implementierung der IHR-Bestimmungen Staaten unterstützen, die die finanziellen und technologischen Mittel dazu nicht haben. 

Zweitens sollen nationale Strukturen gestärkt und den Regeln der IHR angepasst werden. Hierbei erhalten Staaten Unterstützung von der WHO, um die Bestimmungen der IHR in nationales Recht zu übernehmen. Auch sollen nationale Aktionspläne aufgesetzt werden, die das Verhalten im Falle einer Epi- oder Pandemie oder einer sonstigen Bedrohung für die öffentliche Gesundheit regeln sollen. So gibt es einen Nationalen Pandemieplan der Bundesrepublik Deutschland, der das Verhalten der Behörden zwischen, während und nach einer Influenzapandemie regelt. In diesem Plan werden Maßnahmen genannt, die einer Influenzaverbreitung entgegenwirken sollen, wie zum Beispiel Hygiene-Aufklärung, Quarantäne infizierter Personen, Impfungen, Behandlung infizierter Personen oder ein Austausch der zuständigen Behörden und Instituten.

Drittens sollen Hygiene und Gesundheitsbestimmungen im öffentlichen Verkehr verbessert oder implementiert werden. Hierzu sollen öffentliche Transportmittel sauber und hygienisch gehalten werden. Darüber hinaus sollen alle Points of Entry (PoE) in der Lage sein, Empfehlungen der WHO zur Eindämmung einer Epi- oder Pandemie umzusetzen. 

Darüber hinaus sollen, viertens, die Meldung von Krankheitsausbrüchen an die WHO und, fünftens, das internationale Risikomanagement für bekannte Krankheiten wie das Schwere Akute Atemwegsyndrom (Englisch: Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS), Meningitis und andere ausgeweitet werden. 

Weiterhin sollen, gemäß des Arbeitsfeldes sechs, nationale Gesetze nachhaltig wirken, sprich, dass jede*r Entscheidungsträger*in in den Staaten das System, die Ziele und die Bedeutsamkeit der IHR versteht. Die umgesetzten Bestimmungen sollen also nicht nach kurzer Zeit widerrufen werden, weil ein neues Staatsoberhaupt die IHR nicht versteht. Und siebtens sollen regelmäßige Berichte und Evaluationen über die Umsetzung der IHR erfolgen, um ihren Erfolg und die Implementierung zu gewährleisten.

Im Zuge der Schweinegrippe-Pandemie im Jahre 2009 hat die WHO das sogenannte “System der Influenza-Warnstufen” genutzt. Dieses System umfasst sechs Warnstufen, die je nach der aktuellen Lage ausgerufen werden. Solange sich nur Tiere infizieren, gilt Warnstufe 1, ein Übertragungsrisiko für den Menschen rechtfertigt eine Ausrufung der Warnstufe 2. Es handelt sich hierbei aber noch nicht um eine Pandemie. Sollte es zu Tier-Mensch-Übertragungen kommen, wird Warnstufe 3 ausgesprochen. In Stufe 4 kommt es vereinzelt und örtlich begrenzt zu Mensch-Mensch-Übertragungen. Sollte sich der Virus über Grenzen von Nachbarländern hinweg verbreiten, wird Warnstufe 5 ausgerufen. Und wenn eine Pandemie, trotz der mit den Warnstufen verbundenen Empfehlungen der WHO zur Seuchenvermeidung und -Eindämmung, eintreten sollte, wird Warnstufe 6 ausgerufen. Jede dieser Warnstufen zieht Aktionen gemäß den Empfehlungen der WHO zur Seucheneindämmung nach sich, wie zum Beispiel Reisebeschränkungen oder Quarantäne. Das Problem an diesem Warnsystem ist, dass die Empfehlungen der WHO auch von den Staaten umgesetzt werden müssen, was aber in vielen Staaten aufgrund fehlender nationaler Aktionspläne nicht geschieht.

 

4. Probleme und Lösungsansätze

In dem Bericht A/69/21 der WHO-Generaldirektorin an die Weltgesundheitsversammlung aus dem Jahre 2016 kommt die Weltgesundheitsorganisation zu dem Schluss, dass die Implementierung der Regelungen der IHR nicht ausreichend erfolgt ist. Dieser Bericht wird in regelmäßigen Abständen erstellt, um den Prozess der Implementierung der IHR zu überwachen und gegebenenfalls anzupassen. In diesem Fall basiert der Bericht auf den Erfahrungen der Ebola-Epidemie.

Die mangelnde Implementierung ist laut dem Bericht unter anderem auf eine Unterfinanzierung in weniger entwickelten Staaten, fehlende internationale Partnerschaften und eine zu geringe Priorisierung des Themas in vielen Staaten zurückzuführen. Darüber hinaus sind mangelnde Hygiene, kein Zugang zu frischem Wasser und die – u.a. durch Krankheit entstehende – Armut ausschlaggebende Faktoren. Zur schnelleren Verbreitung von Krankheiten trägt auch das schnelle und internationale Reisen per Flugzeug bei, welches in der heutigen Welt unabdingbar scheint. Sollten also zur Lösung dieses Problems weltweit Kontrollen an Flughäfen stattfinden?

Viele Organisationen stellen konkrete Forderungen an die Weltgesundheitsorganisation und rufen eigene Projekte ins Leben, um Pandemien vorzubeugen. Diese sind oft auf einzelne Länder beschränkt, können bei Erfolg jedoch international ausgeweitet werden. Beispielsweise hat die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) in den Jahren 2011 bis 2013 in Kenia ein Projekt mit dem Namen “Verbesserung von Schulgesundheit und Hygiene zur Prävention von Pandemien und Epidemien” durchgeführt, bei dem in Schulen Maßnahmen zur Verbesserung der Hygiene eingeführt wurden. Dies waren zum Beispiel die Installation von Seifenspendern auf Toiletten und die Durchführung von Kursen zu Hygiene und gesundheitlicher Aufklärung. Ein anderes Beispiel ist die Welthungerhilfe, die 61 Projekte in verschiedenen Ländern durchführt, welche beispielsweise die Bereitstellung von sauberem Wasser und Abwassersystemen sowie die Aufklärung über Hygiene beinhalten. Die IFRC hat im Zuge der Notwendigkeit einer Früherkennung eines Krankheitsausbruches in acht Ländern ein Programm ins Leben gerufen, das sich mit den kleinsten Einheiten eines Staates, also zum Beispiel Dorfgemeinschaften, befasst, und dort für Aufklärung über Früherkennung und Prävention von Krankheiten sorgt. Im gleichen Zug werden Privatwirtschaft, Zivilgesellschaft und staatliche Institutionen mit “Werkzeugen” wie Gesundheitsunterricht in der Schule und Handlungsanweisungen für den Fall eines Pandemie-Ausbruches ausgestattet.

Zwar sind diese Programme wichtige Schritte in die richtige Richtung, doch reichen sie nicht aus, um global Pandemien zu beenden. Zur globalen Lösung des Problems können die Empfehlungen der WHO im am Anfang dieses Abschnittes angesprochenen Bericht Denkanstöße liefern. Darin fordert die WHO zur Implementierung der IHR keine Änderungen an den Vorschriften an sich, sondern die konsequente Umsetzung dieser. 

Darüber hinaus muss die Finanzierung der Maßnahmen geklärt und der Fokus auf die Länder gerichtet werden, die Hilfe am nötigsten benötigen. Sollten externe Expert*innen die Wirksamkeit und Einsetzung der IHR beurteilen, damit die WHO auf Grundlage dieser Beurteilung den Prozess optimieren kann? Weiterhin könnte die Verbesserung des Risikomanagements der WHO in Betracht gezogen werden. Hierbei handelt es sich um ein Alarm- und Antwortsystem, das alle Stränge bei der WHO zusammenlaufen lässt. So sollten nach aktuellen Plänen Kommunikationskanäle eingerichtet werden, die rund um die Uhr besetzt sind. Darüber hinaus sollten der WHO auch Berichte, die nicht öffentlich sind, zugetragen werden und es sollte ein ständiges Gremium geben, das den*die Generaldirektor*in der WHO zu aktuellen Fragen der öffentlichen Gesundheit berät und Maßnahmen zur Eindämmung der Bedrohungen dieser vorschlägt.

Im Zuge dessen sollte auch das Warnstufen-System reformiert werden. Sollten Empfehlungen der WHO schneller in nationale Aktionspläne umgesetzt werden oder sollten Staaten dazu geleitet werden, eigene Pandemiepläne ins Leben zu rufen, die sich aber an der WHO orientieren?

Zu überlegen wäre auch, ob der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen fester in den Prozess einer Pandemie-Bekämpfung eingebunden werden sollte. Im Zuge der Ebola-Pandemie ist der Sicherheitsrat das erste Mal in seiner Geschichte wegen einer Krankheit tätig geworden und rief die UN-Mission “UN-Mission für Ebola-Notfallmaßnahmen” (UNMEER) durch seine Resolution S/RES/2177 (2014) ins Leben, die medizinisches Material und Helfer*innen in die betroffenen Gebiete schickte. Der Sicherheitsrat ist das einzige UN-Gremium, dass entsprechende Missionen entsenden kann. Das Einsetzen einer solchen Mission bedeutet auch, dass jedes Mitglied der UN aufgerufen ist, Finanzmittel, Logistik, Material und Personal für diese Mission zu stellen. Welche Staaten dann etwas für eine bestimmte Mission stellen, wird auf Geber*innenkonferenzen erarbeitet. Kann der Sicherheitsrat aufgrund seiner Kompetenzen eine sinnvolle Ergänzung im Kampf gegen eine Pandemie sein?

Darüber hinaus ist die Erforschung von Gegenmitteln ein zentraler Punkt in der Pandemie-Prophylaxe und -bekämpfung. Die WHO hat hierzu eine Liste mit den Krankheiten aufgeführt, denen besondere Priorität innerhalb der Forschung zukommen sollten. Auf dieser Liste befindet sich auch “Krankheit X” (Disease X), die für das Wissen steht, dass es eine pandemische Krankheit geben kann, die der Menschheit heutzutage noch unbekannt ist. Wie könnte Forschung gefördert, international gefordert und gebündelt werden?

 

5. Punkte zur Diskussion

Die Diskussion im Gremium sollte sich um die Frage drehen, wie international Pandemien verhindert und bekämpft werden könne. Folgende detaillierte Fragen sollten die Delegierten in ihre Überlegungen einfließen lassen und beantworten:

  • Wie können Projekte zur Vorbeugung und Erforschung von Pandemien stärker gefördert werden?

  • Sind Kontrollen an Stellen sinnvoll, an denen internationale Grenzen, z.B. Flughäfen, Bahnhöfe, etc., überschritten werden?

  • Sind neue Mechanismen zusätzlich zu den vorhandenen Mechanismen des Risikomanagements nötig?

  • Wie sollte das Seuchenfrühwarnsystem verändert werden?

  • Wie kann Hygiene weltweit weiter verbessert werden, um Krankheiten vorzubeugen? Welche Projekte gibt es hier bereits, die auch auf internationaler Ebene umgesetzt werden können? 

  • Sollte der Sicherheitsrat in den Prozess der Pandemie-Bekämpfung standardmäßig mit eingebunden werden? 

  • Wie kann die Finanzierung der akuten Seuchenhilfe verbessert werden, vor allem im Bezug auf Verteilung der Mittel auch an weniger wohlhabende Staaten?

 

6. Lexikon

Bakterien: Bakterien sind Einzeller, die sich durch Zellteilung vermehren können. Eine Bakterien-Infektion wird in den meisten Fällen mit Antibiotika  behandelt.

Epidemie: Als Epidemie bezeichnet man ein stark gehäuftes Auftreten einer Krankheit innerhalb einer bestimmten Region oder Bevölkerung.

Meningitis: Eine Meningitis ist eine Entzündung der Hirn- und Rückenmarkshäute und kann durch eine Vielzahl an Erregern verursacht werden.

Novellierung: das Ändern und/oder Ergänzen eines bestehenden Gesetzes.

Parasiten: Ein Parasit ist ein Lebewesen, dass sich von seinem Wirt ernährt, z.B. Fadenwürmer. 

Point of Entry: Ein Point of Entry ist nach WHO-Definition ein Punkt, an dem Waren und/oder Personen in ein Land einreisen, also zum Beispiel Häfen, Flughäfen oder Bahnhöfe.

SARS: eine durch Viren ausgelöste Infektionskrankheit, die tödlich verlaufen kann.

Viren: Viren sind Krankheitserreger, die sich nur in Lebewesen, dafür dort rasch, vermehren können. Gegen Viren wirken keine Antibiotika.

 

7. Wichtige Dokumente

A/69/21 [Implementation der IHR].

S/RES/2177 (2014) [Bezüglich des Ausbruches des Ebola Virus in und dessen Auswirkungen auf Westafrika] https://www.un.org/Depts/german/sr/sr_14/sr2178.pdf (Englisch). 

WHO/CDS/EPR/IHR/2007.1 [International Health Regulations: Areas of Work for Implementation] https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/69770/WHO_CDS_EPR_IHR_2007.1_eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y (Englisch).

IHR (2005)      https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20052894/201607110000/0.818.103.pdf (Deutsch).

 

8. Quellen und weiterführende Links 

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Gesundheitssicherheit: Eine Aufgabe für die internationale Staatengemeinschaft, https://www.bmz.de/de/themen/gesundheitssicherheit/index.html - Kurze und prägnante Einführung in das Thema, sowie warum das Thema wichtig ist. (Deutsch). 

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, Verbesserung von Schulgesundheit und Hygiene zur Prävention von Pandemien und Epidemien, https://www.giz.de/de/weltweit/19801.html - Information über ein Projekt des Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und der GIZ zur Verbesserung des Wissens über Hygiene und Krankheitsverbreitung in Kenia. (Deutsch).

Ebola Outbreak and Response, Implementation of the International

Health Regulations (2005) Report of the Review Committee on the Role of the International Health Regulations (2005) in the Ebola Outbreak and Response, 13.05.2017,

http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA69/A69_21-en.pdf - Bericht einer Expertenkommission zur Rolle der IHR während des Ebola-Ausbruches, und welche Schritte gegangen werden müssen, um die Implementierung der IHR voranzutreiben. (Englisch).

International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, COMMUNITY EPIDEMIC & PANDEMIC PREPAREDNESS, https://media.ifrc.org/ifrc/community-epidemic-pandemic-preparedness/ - Übersicht über ein Programm des IFRC zur Epi- und Pandemie-Vorbeugung. (Englisch).

Iris Hunger, Der Ebolafieberausbruch in Westafrika 2014/2015: Wichtige Daten und politische Ereignisse, 16.08.2019,https://link.springer.com/epdf/10.1007/s00103-019-02990-2?shared_access_token=WhrmSVUAZNFxfVanPCGthPe4RwlQNchNByi7wbcMAY7sGM5WxBXXkDTUqhTQQb-YGkdUxTHrj3UjKOQUgaQ7QRH-7L8DmVSd2FxUT1dzkcpe5p9WYMCUu19sb4UFTAAgMaKAs7dHoA6QiZBGTvlMsK3zn4LsK8-zwzfEf_5WQQU%3D - Wissenschaftliche Zusammenfassung des Ebola-Ausbruchs im Jahre 2014. (Deutsch). 

Nadja Podbregar, Was tun? Welche Waffen hat die Medizin gegen neue Seuchen?, 02.11.2018, https://www.scinexx.de/dossierartikel/was-tun-3/ - Artikel über Mittler der Medizin in der Seuchenbekämpfung und wo es Probleme gibt. (Deutsch).

Nationaler Pandemieplan I, https://www.gmkonline.de/documents/pandemieplan_teil-i_1510042222.pdf - Nationaler Pandemieplan der BRD, herausgegeben vom Robert-Koch-Institut. (Deutsch).

Points of entry: IHR, Annex 1b and relevant articles, http://www.euro.who.int/en/health-topics/emergencies/international-health-regulations/points-of-entry - Information der WHO über die Definition, Bedeutung und Rolle der Points of Entry. (Englisch).

Stephan Simon, WIE WASSER UND HYGIENE HUNGER BEKÄMPFT, 22.03.2019, https://www.welthungerhilfe.de/informieren/themen/fuer-wasser-und-hygiene-sorgen/wash-wasser-hygiene-sanitaerversorgung/ - Information der Welthungerhilfe über die Rolle von prekären Hygiene-Zuständen bei der Verbreitung von Krankheiten und Armut. (Deutsch).

United Nations, UN Mission for Ebola Emergency Response (UNMEER), https://ebolaresponse.un.org/un-mission-ebola-emergency-response-unmeer - Seite der UN zur Information über die UN-Mission UNMEER, die im Zuge des Ebola-Ausbruches ins Leben gerufen wurde. (Englisch).

WHO, International Health Regulations (2005) Areas of work for implementation, 2007, https://www.who.int/ihr/finalversion9Nov07.pdf - Papier, in dem die neuen Regelungen der IHR und ihr Arbeitsfelder festgehalten werden. (Englisch).

WHO, List of Blueprint priority diseases, https://www.who.int/blueprint/priority-diseases/en/ - Liste und Informationen der WHO über die potentiellen nächsten Pandemie-Erreger, auch über Krankheit X. (Englisch).

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