Einleitung

 

Seit Beginn der aktuellen Pandemie bemühen sich viele pharmazeutische Konzerne, einen Impfstoff zu entwickeln. Dass sich dies in der aktuellen Situation auch finanziell lohnt, ist offensichtlich, da der Impfstoff dringend benötigt wird und es Milliarden Abnehmer*innen geben wird. Wie ist dies aber mit einem Medikament für eine Erkrankung, unter der beispielsweise europaweit nur ein paar hundert Personen leiden? Mit der Entwicklung eines solchen Medikaments lässt sich nicht annähernd so viel Geld verdienen und doch ist dieses Medikament für Teile unserer Gesellschaft genauso (überlebens-) wichtig.

Der Zwiespalt zwischen privatwirtschaftlichem Handeln und dem Schutz des öffentlichen Interesses ist sowohl auf nationaler als auch globaler politischer Ebene ein Problem. Oft greifen Staaten deshalb kontrollierend in den Markt ein, was neben den regionalen Effekten auch Auswirkungen auf die internationale Situation hat. Mit den Prinzipien von Forschung im öffentlichen Interesse und dem internationalen Umgang damit soll sich die Kommission für Wissenschaft und Technologie im Dienst der Entwicklung (KWT) in ihren Sitzungen beschäftigen.

 

Hintergrund und Grundsätzliches

 

Innovationen, ob sie dem öffentlichen Interesse dienen oder nicht, finden immer in einem Rahmen aus wirtschaftlichen und rechtlichen Grundprinzipien statt. Im derzeitigen globalisierten Kapitalismus ist dies vor allem das Prinzip des freien Markts. Der Markt soll sich selbst durch Angebot und Nachfrage regulieren. Dadurch soll jede*r Akteur*in möglichst große wirtschaftliche Entscheidungs- und Handlungsfreiheit haben. Der Staat soll nur eingreifen, um Sicherheit und Schutz der Bürger*innen und ihres Eigentums zu gewährleisten.

 

Um sicherzustellen, dass der*die Entwickler*in nach Veröffentlichung einer Innovation den als Motivation dienenden Umsatz auch tatsächlich erwirtschaften und damit die Entwicklungskosten decken kann, kann das geistige Eigentum an der Innovation durch ein Patent vor der unrechtmäßigen Weiterverbreitung durch andere geschützt werden. Dabei können Patente sowohl von der Privatwirtschaft als auch von öffentlichen Forschungseinrichtungen wie beispielsweise Universitäten angemeldet werden. Patente können auch über zeitlich begrenzte Lizenzen an andere Unternehmen “ausgeliehen” werden, sodass diese berechtigt sind, das Endprodukt mit dem Einverständnis des*der Erfinder*in zu produzieren. Das Patent stellt also sicher, dass das Unternehmen in der Zeit nach der Markteinführung ihres innovativen Produkts frei über den Preis und die produzierte Menge entscheiden kann. Diese Aussicht auf ein Patent und einen großen Absatzmarkt ist die zentrale Motivation für Akteur*innen in der freien Wirtschaft, Forschung zu betreiben. 

 

Auf die Frage, warum Staaten überhaupt in diese marktwirtschaftlichen Abläufe eingreifen sollten, gibt bereits die Präambel der Charta der Vereinten Nationen eine Antwort. Schon an zweiter Stelle wird auf die Einhaltung der grundlegenden Menschenrechte als Ziel der Vereinten Nationen verwiesen und die Gleichberechtigung aller Nationen als ein Ziel der Vereinten Nationen bestätigt. Die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen sind also verpflichtet, im Umgang mit Innovationen stets deren Einfluss auf die Einhaltung der Menschenrechte und damit das öffentliche Interesse zu bedenken. Weitere für das Thema wichtige Grundsätze der Vereinten Nationen finden sich in den Zielen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs). In diesen werden auch die Verringerung von Ungleichheiten, die Sicherstellung einer flächendeckenden Gesundheitsversorgung weltweit und die Unterstützung von Innovation genannt. Neben der nationalen Verantwortung für das eigene Land übernehmen die Mitgliedstaaten also auch eine humanitäre Verantwortung für alle anderen Staaten. Dafür soll die internationale Gemeinschaft auch besonders zusammenarbeiten, um Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Art zu lösen.

 

Innovative Entwicklungen spielen für mehrere SDGs eine wichtige Rolle. Besonders aktuell ist das Ziel einer guten Gesundheitsversorgung (SDG 3). Dieses wird durch die Entwicklung eines Impfstoffes gegen SARS-CoV-2 oder zahlreicher Medikamente gegen die großen Erkrankungen unserer Zeit – Bluthochdruck, Diabetes oder auch Übergewicht –  verfolgt. Innovationen im Bereich der regenerativen Energien helfen bei der Erfüllung von Zielen wie den Maßnahmen zum Klimaschutz (SDG 13), dem Leben an Land (SDG 15) und unter Wasser (SDG 14), nachhaltigem Konsum und nachhaltiger Produktion (SDG 12), nachhaltigen Städten und Gemeinden (SDG 11) und der Versorgung mit sauberem Wasser und sanitären Einrichtungen (SDG 6). Auch das Ziel der Verhinderung von Hungersnöten (SDG 2) profitiert durch Innovationen im Bereich der Agrartechnik und technische Entwicklungen können geschlechtergerechte Bildung (SDG 5) fördern. 

 

Während diese Grundsätze an sich auch durch die freie Marktwirtschaft eingehalten werden könnten, handelt die Privatwirtschaft in der Festlegung ihrer Forschungsschwerpunkte und dem Umgang mit ihren Patenten häufig nicht im Sinne des öffentlichen Interesses, sondern der Gewinnmaximierung. Dies erfordert  eine staatliche Einflussnahme auf den Markt. Damit die jeweiligen Eingriffe in den Markt international einheitlich erfolgen, wurde in den letzten Jahrzehnten eine internationale Gesetzeslage zu Vorgaben und erlaubten Beschränkungen erarbeitet. Grundsätzlich unterliegt der internationale Handel dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) und den Richtlinien der Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO), welche die Grundsätze eines weltweiten freien Handels festlegen. Dem GATT wurde 1994 das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS-Abkommen, Agreement on Trade Related Aspect of Intellectual Property Rights) hinzugefügt, das sich besonders auf den Aspekt von geistigem Eigentum und damit auch Innovationen und Patenten bezieht.

 

Aktuelles

 

Dass innovative Entwicklungen ein wichtiger Treiber für das Erreichen der Sustainable Development Goals sind, hat auch die Generalversammlung der Vereinten Nationen mehrfach festgestellt, so beispielsweise in ihrer Resolution 72/242 “Impact of rapid technological change on the achievement of the Sustainable Development Goals” (“Auswirkungen des raschen technologischen Wandels auf die Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung”). Im Zuge der dritten internationalen Konferenz über Entwicklungsfinanzierung 2015 in Addis Ababa hat die internationale Staatengemeinschaft eine detaillierte Agenda zur Entwicklungsförderung erarbeitet, die unter anderem in Absatz 123 einen Mechanismus für Technologieförderung beinhaltet. Dieser soll sich auf drei Pfeiler stützen. Im Mittelpunkt steht eine Arbeitsgruppe, die unter anderem für die Vorbereitung und Ausgestaltung des zweiten Pfeilers verantwortlich ist, einem Multi-Stakeholder-Forum zu Wissenschaft, Technologie und Entwicklung für die SDGs. Komplettiert wird der Mechanismus durch eine Online-Plattform für den wissenschaftlichen und organisatorischen Erfahrungsaustausch.

Ein aktuelles Beispiel für einen ähnlichen Erfahrungsaustausch ist das Projekt COVAX, das angesichts der SARS-CoV-2-Pandemie entwickelt wurde. Die Weltgesundheitsorganisation (World Health Organisation, WHO), die Gavi (Vaccine Alliance, öffentlich-rechtliche Institution) und die Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI) bilden eine öffentlich-private Partnerschaft, um dafür zu sorgen, dass bei der Entwicklung verschiedener Impfstoffe auch außerhalb des wirtschaftlichen Interesses gedacht wird und Fragen des Gemeinwohls in Entscheidungen einfließen. COVAX soll als Plattform für den Austausch zwischen Entwickler*innen dienen und die Möglichkeit bieten, Erkenntnisse und Entwicklungen zu verbinden und Preise zu verhandeln. Es wird durch WHO-Mittel finanziert. Die Vereinten Nationen haben in der Vergangenheit häufig einen Fokus auf Forschungskooperationen der internationalen Staatengemeinschaft oder öffentlich-private Partnerschaften gelegt. Weitere Beispielprojekte sind beispielsweise das UN Innovation Network (UNIN) und Tech Access Partnership (TAP).

COVAX und der Umgang mit dem Impfstoff als Endprodukt der Forschung verdeutlichen, wie wichtig auch der Zugang zu diesen Innovationen auf internationaler Ebene ist. Von neu entwickelten Medikamenten beispielsweise profitiert nur in seltenen Fällen die Bevölkerung von Entwicklungsländern, da dort zu behandelnde Krankheiten oft nur einen – global gesehen – geringen Anteil der Weltbevölkerung betreffen. Der finanzielle Zugewinn für Unternehmen ist daher größer, wenn an Medikamenten für die breite Masse in den Industrieländern geforscht wird. Es ist aber auch zu beachten, dass von wirtschaftlicher Beteiligung an Innovationen hauptsächlich Industriestaaten profitieren, auf deren Staatsgebiet entsprechende Unternehmen arbeiten, beispielsweise im Maschinenbau. Häufig findet zwar die klinische Testung von Medikamenten in Ländern des globalen Südens statt. Die beispielsweise pharmazeutische Produktion und auch der Vertrieb sind jedoch meist in Industrienationen angesiedelt. Ländern des globalen Südens entgehen so Steuereinnahmen und zahlreiche Arbeitsplätze sowie ein direkter Kontakt zu den Unternehmen und Einflussmöglichkeiten auf deren betriebswirtschaftliche Entscheidungen.

 

Probleme und Lösungsansätze

Es ergeben sich demnach zwei große Problemfelder, bei denen öffentliches Interesse und übliches privatwirtschaftliches Handeln auseinanderklaffen: Einerseits die Festlegung von Forschungsschwerpunkten und andererseits der Umgang mit Zugangsbeschränkungen zu patentierten Innovationen, also dem Endprodukt. Was explizit nicht Diskussionsgegenstand in der KWT sein soll, ist die Frage nach der gerechten Verteilung der Endprodukte, sogenannter kritischer Güter, unter den Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen.

Unternehmerische Initiative und die gewinnmaximierende Effizienz sind wichtige Instrumente der Forschung und Innovation.  Die Finanzkraft der Privatwirtschaft ermöglicht außerdem eine umfangreichere und technisch fortschrittliche Forschung und bringt durch attraktive Gehälter häufig auch ein besonderes Maß an fachlicher Expertise hervor. Die Öffentlichkeit ist somit auf den Forschungswillen der Privatwirtschaft auf manchen Gebieten angewiesen, sodass staatliche Eingriffe in den Markt die Anreize für die Unternehmen nicht zu stark beeinflussen dürfen. Weitere Vorteile wirtschaftlicher Beteiligung sind die finanzielle Entlastung des Staates und der Antrieb des Wettbewerbs der Unternehmen untereinander.

           

Öffentliche Forschung hingegen wird in der Regel durch Forschungseinrichtungen betrieben, die durch Universitäten oder andere wissenschaftliche Vereinigungen finanziell getragen werden. In Deutschland wären dies beispielsweise die Max-Planck-Institute, das Paul-Ehrlich- oder das Robert-Koch-Institut. Diese beziehen staatliche Forschungsgelder, deren Vergabe eine Steuerung der erforschten Themen ermöglicht. Ein Vorteil staatlicher Forschung ist dementsprechend beispielsweise die Möglichkeit, weitestgehend unabhängig von finanziellen Interessen forschen zu können. Sie hat durch die staatliche Unterstützung nicht den finanziellen Druck, gewinnmaximierend oder überhaupt gewinnbringend zu arbeiten und ist daher in der Auswahl ihrer Forschungsgebiete freier. Auch im Umgang mit eventuell resultierenden Patenten und deren Lizenzierung kann statt der Gewinnmaximierung das öffentliche Interesse Vorrang haben. Einerseits stellt privat finanzierte Forschung also eine finanzielle Entlastung und eine Möglichkeit für Effizienz und Qualifikation dar, andererseits fehlt dem Staat dadurch eine gewisse Kontrolle, um Sinnhaftigkeit und Sicherheit des Entwicklungsprozesses und der Innovation zu gewährleisten. Weder rein privatwirtschaftlich geleitete Forschung noch eine totale Verstaatlichung des Forschungswesens sind gute Lösungen – es braucht einen Mittelweg.

 

Eine mögliche Lösung wäre also die kontrollierte Verbindung beider Bereiche. Die Kunst ist hierbei, den jeweiligen staatlichen Eingriff so effektiv wie nötig, aber so wenig marktverzerrend wie möglich zu entwerfen, sodass der wirtschaftliche Anreiz bei Wahrung von öffentlichen Interessen bestehen bleibt.

Dabei gibt es zahlreiche Ansatzpunkte, um auf die beiden eingangs genannten Problemfelder einzugehen: Zunächst sind diejenigen Forschungsschwerpunkte, die dem öffentlichen Interesse dienen, zu stärken. Hierzu können die Staaten direkte finanzielle Unterstützung durch Forschungsgelder anbieten, durch Private-Public-Partnerships als Anteilseigner*innen direkten Einfluss auf Unternehmenspolitik nehmen oder durch nichtmonetäre Subventionen wie Steuererleichterungen Anreize schaffen.

Forschungsschwerpunkte des öffentlichen Interesses erscheinen oft auch wegen des ungünstigen Verhältnisses zwischen einer aufwändigen Forschung und einem vermeintlich kleinen Absatzmarkt unattraktiv. Hier kann internationale Vernetzung verschiedener Forschungsgruppen ersteres erleichtern, während vertraglich vereinbarte Abnahmemengen durch Staaten Planungssicherheit hinsichtlich eines  Absatzmarktes geben können.

Außerdem ist sicherzustellen, dass diejenigen Innovationen der Privatwirtschaft, die von öffentlichem Interesse sind, auch einer möglichst breiten Masse und bestenfalls am Ort der größten Not zur Verfügung stehen. Hier sind die möglichen Eingriffe in den Markt bereits gravierender und damit potentiell demotivierender für privatwirtschaftliche Akteur*innen. Vom Erwerb zeitlich begrenzter Lizenzen für privatwirtschaftliche Patente durch die Regierung, ein staatliches Vorkaufsrecht unter Marktpreisen bis hin zu Zwangslizenzen für bspw. Generika oder der Beschlagnahmung von Patenten ist vieles denkbar.

 

Punkte zur Diskussion

 

●      Wie ist in Ihrem Land die die Verteilung zwischen öffentlicher und privatwirtschaftlicher Forschung gewichtet? Welche international ansetzenden Maßnahmen und Bedingungen könnten eine Verbesserung der Verhältnisse in Ihrem Land fördern und werden deshalb von Ihnen auf internationalem Parkett angestrebt?

●      In den SDGs sind die Entwicklung von Innovation und Infrastruktur und die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums besonders in Entwicklungsländern festgeschrieben. Wie kann also Innovation auch im Sinne der SDGs gefördert werden und dabei besonders so, dass auch wirtschaftsschwächere Länder davon profitieren?

●      Welche nationalen Maßnahmen schaden der internationalen Staatengemeinschaft, welche tragen zu internationaler Entwicklung durch Innovationen bei?

●      An welchem Punkt kann die internationale Gemeinschaft ansetzen, um ein System zu schaffen, das staatliche oder internationale Überprüfung und Aufsicht in einem verhältnismäßigen Rahmen ermöglicht? Welche Mechanismen werden benötigt, um privat entwickelte Innovationen des öffentlichen Interesses in ihrer Verfügbarkeit zu regulieren?

●      Wie beurteilt Ihr Land die bestehenden Mechanismen und Vereinbarungen? Wie möchte das Gremium diese weiterentwickeln und verbessern?

 

Denken Sie bitte stets daran, dass sich die KWT auf den Prozess der Innovationsentwicklung und den Umgang mit dem geistigen Eigentum am Endergebnis beschäftigt. Eine Diskussion über Verteilungsaspekte, beispielsweise einer SARS-CoV-2-Impfung, ist explizit nicht Gegenstand der Debatte. 

 

Lexikon

 

Gemeinwohl: siehe Öffentliches Interesse.

 

Generika: Ein Generikum ist ein Medikament, das die gleichen Wirkstoffe wie ein bereits zugelassenes Medikament enthält und erst nach Auslaufen des ursprünglichen Patents auf den Markt kommt. Generika können meist günstiger verkauft werden.

 

Globaler Süden: Wertungsfreie Bezeichnung für die Gruppe der Entwicklungs- und Schwellenländer, losgelöst von der geographischen Bedeutung des Begriffs. Als globaler Norden werden die Industrieländer bezeichnet.

 

Innovation: Neue, fortschrittliche Lösung eines Problems. Auch gesamtgesellschaftlich als Fortschritt definiert, hier aber als einzelne, neue Idee.

 

Kritische Güter: Produkte, deren Vorhandensein sich direkt auf die Gesundheit und das Wohlbefinden der Bevölkerung auswirken, beispielsweise Saatgut und Nahrungsmittel, grundlegende Medikamente und Impfungen oder medizinische Ausstattung.

 

Marktverzerrung: Eingriffe in den Markt, die seine Abläufe so verändern, dass er nicht mehr ausschließlich durch Angebot und Nachfrage reguliert wird, bspw. die Förderung einzelner Unternehmen oder Handelsbeschränkuneng für ein bestimmtes Produkt

 

Nichtmonetäre Subventionen: Staatliche Unterstützung für Unternehmen, die nicht aus direkten Geldzahlungen besteht, bspw. Steuererleichterungen oder Nutzungsrechte für Infrastruktur.

 

Öffentliches Interesse: Das öffentliche Interesse betrifft nach allgemeiner Rechtsauffassung die Belange des Gemeinwohls, also das Interesse der Gemeinschaft und nicht das Interesse des Individuums.

 

Patent: Ein Patent ist ein Schutzrecht, das für den Schutz von Erfindungen gewährt wird. Es dient dazu, das geistige Eigentum und die möglichen, daraus entstehenden Profite der Personen zu schützen, die die Erfindung entwickelt haben. Die Laufzeit des europäischen Patents beträgt beispielsweise 20 Jahre.

 

Privatwirtschaft: Eine auf privaten, nicht auf öffentlichen, staatlichen oder genossenschaftlichen Unternehmen beruhende Wirtschaft.

 

Öffentlich-private Partnerschaft/Public-Private-Partnership (PPP): Kooperation zwischen einem privatwirtschaftlichen Unternehmen und einem*einer öffentlichen Träger*in, der*die als Anteilseigner*in auftritt. Im Fall einer öffentlich-privaten Partnerschaft müssen Nutzen und Nachteile für beide Seiten abgewogen werden. Zu beachten ist beispielsweise, dass für den*die private*n Akteur*in der Partnerschaft das Ziel und die Motivation im finanziellen Zugewinn bestehen. Die Motivation ist daher keine am öffentlichen Interesse orientierte Handlungsweise. Da der*die öffentliche Akteur*in jedoch durch Verträge die Erfüllung des Gemeinwohls und öffentlichen Interesses sicherstellen kann, besteht kein Problem in den unterschiedlichen Zielen, da die Partnerschaft auf das gleiche Ergebnis fokussiert ist.

 

Zwangslizenz: Eine Zwangslizenz für ein Patent kann an Dritte vergeben werden, wenn dies im öffentlichen Interesse liegt und sich der*die Patentinhaber*in weigert, die Benutzung des Patents gegen angemessene Vergütung und Sicherheitsleistung zu gestatten.

 

Wichtige Dokumente

 

Generalversammlung, Resolution A/RES/72/242, Impact of rapid technological change on the achievement of the Sustainable Development Goals, https://undocs.org/A/RES/72/242 (Englisch).

 

Aktionsagenda von Addis Abeba (engl. Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development) (A/RES/69/313), 2015, https://www.un.org/Depts/german//gv-69/band3/ar69313.pdf (Deutsch).

 

Bericht des Generalsekretärs an die KWT, Harnessing rapid technological change for inclusive and sustainable development, https://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ecn162020d2_en.pdf.

 

TRIPS-Abkommen der WTO, https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/27-trips_01_e.htm.

A/75/146 von Juli 2020: Aktuellster Bericht des Generalsekretärs als Follow-up der Internationalen Konferenzen für Entwicklungsfinanzierung. insb. G. “Science, technology, innovation and capacity-building” https://www.un.org/development/desa/financing/sites/www.un.org.development.desa.financing/files/2020-10/SG%20report%20FFD%202020.pdf

 

Quellenangaben und weiterführende Links

 

Claudia Schmucker, Die WTO ist nicht tot, 1.10.2018, Bundeszentrale für politische Bildung, https://www.bpb.de/politik/wirtschaft/freihandel/274498/die-wto-ist-nicht-tot - Knapper Überblick über die Entwicklung und Kernpunkte der WTO und des GATT (Deutsch).

 

Peter-Tobias Stoll, Private Impfstoffentwicklung und öffentliches Interesse, Verfassungsblog On Matters Constitutional, 2019, https://verfassungsblog.de/privateimpfstoffentwicklung-und-oeffentliches-interesse/ - Kurzer Überblick zu möglichen Erwägungen des öffentlichen Interesses (Deutsch).

 

Melaku Geboye Desta, Covid-19 and Export Restrictions: the Limits of International Trade Law and Lessons for the AfCFTA, United Nations, Economic Commission for Africa,  https://www.uneca.org/sites/default/files/PublicationFiles/atpc_brief-covid-19_export_restrictions-legal-analysis_eng_final1.pdf - Betrachtung und Bewertung des internationalen Verhaltens in den ersten Monaten der Pandemie, besonders bezüglich Exportrestriktionen (Englisch).

 

Aditya Dev Sood, Innovation and the Public Interest, Center for Knowledge Societies, New Delhi 2012,  http://www.designpublic.in/wp-content/uploads/2012/03/DP3Book.pdf - Genereller Überblick zum Zusammenhang von Innovation und öffentlichem Interesse (Englisch).

 

Corporate Europe Observatory, Global Health Advocates, 2020, https://corporateeurope.org/en/in-the-name-of-innovation - Detaillierte Zusammenfassung zweier Studien zu privat-öffentlichen Partnerschaften zu Innovationen innerhalb der EU (Englisch).

 

 

Alexey Ivanov, Innovation as Public Interest Concern, 2017, http://en.cade.gov.br/brics-presentations/plenary-3_alexey-ivanov_skolkova-hse_russia.pdf - Kurze PowerPoint-Präsentation mit Überlegungen besonders zur Rolle von Innovationen bei wirtschaftlicher Entwicklung (Englisch).

 

 

United Nations Development Programme, Innovation,  https://www.undp.org/content/undp/en/home/2030-agenda-for-sustainable-development/partnerships/sdg-finance--private-sector/innovation.html - Grundlegende Informationen zum Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen zu Innovationen (Englisch).

 

COVAX Impfstoffentwicklung, https://www.who.int/initiatives/act-accelerator/covax, COVAX-GAVI Impfstoffentwicklung, https://www.gavi.org/covax-facility - Informationen zur Forschungspartnerschaft COVAX (Englisch).

 

UN Innovation Network, https://www.uninnovation.network/ - Informationen zum Innovations-Netzwerk der Vereinten Nationen (Englisch).