forum Umgang mit Dual-Use Gütern

Einführung in das Thema

Gremientext GV: Umgang mit Dual Use Gütern

1. Kurzzusammenfassung

Die Generalversammlung muss eine Einigung über die Nutzung von Dual-Use-Gütern erzielen, um deren Einsatz zu militärischen Zwecken zu verhindern.

Dual-Use-Güter sind Güter mit doppeltem Verwendungszweck, das bedeutet, sie können sowohl für zivile aus auch für militärische Zwecke eingesetzt werden. Darunter fällt zum Beispiel Uran, das sowohl zur Stromgewinnung in Atomkraftwerken, aber auch zum Bau von Atomwaffen verwendet werden kann. Hauptsächlich wird ein Verbot von Export der Dual-Use-Güter in instabile Staaten als Mittel eingesetzt, um einen militärischen Einsatz dieser Güter zu verhindern. Ein effektiver Schutz kann hierbei nur durch internationale Abkommen erreicht werden.

Die wichtigsten bisher getroffenen Abkommen und Organisationen sind: das Zangger-Komitee, die Gruppe der Kernmaterial-Lieferländer, die Australische Gruppe, die internationale Organisation des Trägertechnologie-Kontrollregimes (MCTR) und das Wassenaar-Abkommen. Diese Abkommen bzw. Organisationen regulieren die Nutzung einzelner Dual-Use-Güter, erstellen umfassende Listen von Dual-Use-Gütern oder machen Vorschläge zur Nichtverbreitung.

Folgende Probleme sind mit Dual-Use-Gütern verbunden:

  • Berücksichtigung von wirtschaftspolitischen Interessen: 

Da Dual-Use-Güter eine hohe Bandbreite an Gütern umfassen, haben sie eine hohe wirtschaftliche Bedeutung für die Exportnationen. Aber auch für die Importeure sind Dual-Use-Güter wirtschaftlich von Bedeutung, da Dual-Use-Güter beispielsweise auch technologische Güter umfassen, die eine wirtschaftliche Entwicklung ermöglichen und zur Stabilisierung von Staaten beitragen.

 

  • Festlegung einer einheitlichen Liste an Gütern und von Richtlinien:

Aufgrund der vielfältigen Einsatzmöglichkeiten von Dual-Use-Gütern ist es herausfordernd, eine international einheitliche Liste von Gütern zu erstellen. Besonders wird dies durch dynamische Entwicklungen erschwert, sodass eine kontinuierliche Aktualisierung notwendig ist. Besonders ist dabei die Zuständigkeit einzelner Gremien und der Beurteilungsspielraum der Nationalstaaten zu diskutieren.

 

  • nichtstaatliche Akteur*innen:

Gewaltbereite, nichtstaatliche Akteur*innen können Dual-Use-Güter erlangen und für Kriegshandlungen nutzen. Dies ist unbedingt zu verhindern.

 

  • Einigung mit möglichst vielen Staaten:

Dies ist erforderlich, um eine möglichst effektive Exportkontrolle zu ermöglichen.

 

Die internationale Staatengemeinschaft muss die Bedrohung durch Dual-use-Güter ernstnehmen. Die Delegierten der Generalversammlung sind aufgerufen, eine Resolution zu erarbeiten, die den Schutz der Zivilbevölkerung sicherstellt.

2. Punkte zur Diskussion

  • Wie kann eine Liste von Dual-Use-Gütern erstellt werden? Welche Rolle spielen bestehende Listen, z.B. die des Wansaar-Abkommens? Wie kann eine lückenlose Erfassung ermöglicht werden? Wie lassen sich Software und künstliche Intelligenz regulieren?
  • Nach welchen Kriterien wird festgelegt, welchen Länder Exportbeschränkungen auferlegt werden?
  • Wie kann eine effektive Regelung unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen der Import- und Exportnationen getroffen werden? Wie kann eine wirtschaftliche Entwicklung instabiler Länder bei gleichzeitiger Verhinderung der militärischen Nutzung von Dual-Use-Gütern gewährt werden?
  • Wie kann verhindert werden, dass nichtstaatliche Akteur*innen Dual-Use-Güter als Waffen einsetzten?
  • Welche Maßnahmen außer Exportkontrollen können getroffen werden, um eine friedliche Nutzung der Dual-Use-Güter zu gewährleisten?

3. Einleitung

Dual-Use-Güter sind Güter mit doppeltem Verwendungszweck, das bedeutet sie können sowohl für zivile aus auch für militärische Zwecke eingesetzt werden. Sie sind heutzutage in verschiedensten Formen zu finden.

Ein besonders anschauliches Beispiel für Dual-Use-Güter stellt die Nutzung von nuklearen Materialien dar. So wird Uran in Atomkraftwerken als Kernbrennstoff zur Gewinnung von Energie zivil eingesetzt. Gleichzeitig stellt Uran einen wichtigen Stoff zur Herstellung von Atombomben dar, die als militärisch als verheerende Waffe eingesetzt werden können. Der Übergang von ziviler zu militärischer Nutzung zeigte sich beispielsweise 1974, als Indien, das in den vorigen Jahren von anderen Staaten beim Bau von Atomkraftwerken unterstützt worden war, seine erste Atombombe zündete. 

Als weiteres, aktuelles Beispiel ist der Krieg im Jemen anzuführen, bei dem eine Rebellengruppe gegen die dortige Regierung kämpft. Diese setzen seit 2018 sogenannte UAV-X Drohnen ein, um Luftangriffe zu fliegen. Diese Drohnen enthalten unter anderem einen Propellermotor, der in Deutschland für anspruchsvolle Modellflugzeuge gefertigt, und - trotz europäischer Dual-Use-Exportbeschränkungen - in den Iran geliefert wurde. Diese Lieferungen wurden scheinbar an die Rebellen weitergegeben. Daran zeigt sich: Vermeintlich harmlose Güter können militärisch eingesetzt werden und werden dadurch zur Bedrohung. Daher muss sich die internationale Staatengemeinschaft dieser Herausforderung annehmen.

4. Hintergrund und Grundsätzliches

Dual-Use-Güter als Güter mit doppeltem Verwendungszweck können sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke eingesetzt werden. Darunter fallen Wirtschaftsgüter wie technisches Bauteile oder Chemikalien, Software und Technologien, die zu nicht-zivilen Zwecken wie der Herstellung von nuklearen, biologischen und chemischen Waffen verwendet werden können.

Der grundlegende Konflikt besteht darin, dass Güter als Waffen eingesetzt werden können, daher scheinen Kontrollen sinnvoll. Andererseits sind die Güter im Alltag notwendig. Daher sind Kontrollen schwierig und potentiell sogar nachteilig für die Bevölkerung betroffener Länder. In diesem Spannungsfeld muss navigiert werden. Die Frage, mit der sich die Generalversammlung auseinandersetzen muss, ist die folgende: Wie können die Güter gehandelt werden während gleichzeitig sichergestellt wird, dass sie nicht als Waffen benutzt werden?

Im Zusammenhang mit Dual-Use-Gütern ist besonders auf Ausfuhrbeschränkungen einzugehen, die in zahlreichen Staaten umgesetzt werden. Hierbei werden Exporte in Länder, in denen häufig Menschenrechtsverletzungen stattfinden, unterbunden, genauso wie in instabile Länder, bei denen Dual-Use-Güter in den Besitz terroristischer Gruppierungen gelangen könnten. In der EU gilt hierfür die sogenannte EG-Dual-Use-VO vom 20. Mai 2021, die Exportkontrollen der Mitgliedsstaaten harmonisiert und umfangreiche Kontrollvorschriften enthält. Die Ausfuhrbeschränkungen bezwecken, dass Dual-Use-Güter bei einer Gefahr des militärischen Einsatzes bspw. durch instabile Länder nicht ausgeliefert werden können.

Im Bereich der Dual-Use-Güter gibt es verschiedene Interessensgruppen: zum einen die exportierenden Nationen und Hersteller von Dual-Use-Gütern, die vor dem wirtschaftlichen Hintergrund besonderes Interesse an dem umfassenden Export der Güter haben. Des Weiteren haben die Importnationen ein Interesse am Import, da sie von den Dual-Use-Gütern ebenfalls wirtschaftlich profitieren und diese Fortschritt durch moderne Technologien ermöglichen. Die Zivilgesellschaft ist besonders daran interessiert, dass Dual-Use-Güter nur dem friedlichen Zweck entsprechend eingesetzt werden, da sie von kriegerischen Handlungen explizit betroffen ist.

Mit der fortschreitenden Entwicklung von Software und künstlicher Intelligenz nimmt auch das Potenzial von Missbrauch dieser Technologien zu. Fortschrittliche Software kann eine Chance sein, aber auch sowohl innen- als auch außenpolitisch eine Gefahr darstellen.

Autoritäre Regime setzen zum Beispiel die Spionagesoftware „Pegasus“, die zum Zweck der Terror- und Kriminalitätsbekämpfung entwickelt wurde, gegen Aktivist*innen, Journalist*innen und oppositionelle Politiker*innen ein. Algorithmen, die die Verarbeitung von hohen Datenmengen ermöglichen, können bei der Früherkennung von Pandemien und bei der Bedarfsplanung von Infrastruktur helfen, gleichzeitig aber zur Überwachung von Bürger*innen eingesetzt werden. Cybertechnologie zur Identifikation von digitalen Sicherheitslücken kann zu Verbesserung von Cybersicherheit beitragen, gleichzeitig aber auch einen Angriffspunkt für Cyberattacken bieten. Big-Data-Analysen können zur Überwachung und Sicherstellung der Funktionsfähigkeit von Stromversorgung eingesetzt werden, der Algorithmus kann aber auch zur Angriffen auf die Stromversorgung anderer Länder eingesetzt werden.

5. Aktuelles

Wichtige Abkommen, die bereits geschlossen wurden und bestehende Organisationen im Zusammenhang mit Dual-Use-Gütern sind die Folgenden:

-    Der Atomwaffensperrvertrag, auf dessen Grundlage des Zangger-Komitee gegründet wurde, und Listen über nukleare Exporte führt, um die Verbreitung von atomaren Waffen zu verhindern.

-    Die Gruppe der Kernmaterial-Lieferländer, die sich die Verhinderung der Verbreitung von atomaren Waffen durch Exportkontrollen zum Ziel gesetzt haben.

-    Die 1985 gegründete Australische Gruppe, die Vorschläge zur Verhinderung der Verbreitung von biologischen und chemischen Waffen bei gleichzeitiger Erhaltung der zivilen Nutzung der relevanten Güter unterbreitet.

-    Die internationale Organisation des Trägertechnologie-Kontrollregimes (MCTR), die Richtlinien zur Verhinderung von atomaren, biologischen und chemischen Waffen erarbeitet.

-    Das Wassenaar-Abkommen, das 1996 unterzeichnet wurde und sich mit dem Export von Dual-Use-Gütern befasst. Auf dessen Basis werden Listen von rüstungsrelevanten Güter erstellt, die die Staaten bei ihrer nationalen Gesetzgebung berücksichtigen sollen.

Innerhalb der Vereinten Nationen haben sowohl die Generalversammlung als auch der Sicherheitsrat Maßnahmen gegen die Weitergabe von Dual-Use-Gütern in instabile Länder getroffen. So hat der Sicherheitsrat 2004 die Resolution 1540 verabschiedet, die sich gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen richtet. Dabei sollen alle Staaten Schritte dagegen unternehmen und dabei auch Dual-Use-Güter berücksichtigen. Im Anschluss sollen von den Staaten Berichte über die ergriffenen Maßnahmen übergeben werden. Diese sind unter dem folgenden Link zu finden: (https://www.un.org/en/sc/1540/national-implementation/ national-reports.shtml). Das Mandat des auf Basis des Vertrags gegründeten Komitees wurde mehrmals verlängert, zuletzt 2021 bis Februar 2022.

2015 wurde von der Internationalen Atomorganisation (IAEO) die erste internationale Uran-Bank eingerichtet. Dieses stellt ein kontrolliertes Depot für niedrig angereichertes Uran dar, das für die Versorgung von Atomkraftwerken mit Kernbrennstoff eingesetzt wird. Dies zielt darauf, zu verhindern, dass die Mitgliedstaaten eine eigene Urananreicherung aufzubauen, die auch für den Bau von Atomwaffen genutzt wird.

Die verstärkte Berücksichtigung von Software bei der Debatte um Dual-Use-Gütern spiegelt sich auch in der Entwicklung von Abkommen wieder: Software wurde 2013 auf die Liste der Dual-Use-Güter des Wassenaar-Abkommens aufgenommen. Auch die neue EG-Dual-Use-VO hat Abwehr- und Überwachungstechnik als Dual-Use-Gut aufgenomme, das eine Ausfuhrgenehmigung benötigt.

6. Probleme und Lösungsansätze

Eine Problematik bei internationalen Anstrengungen zur Eindämmung von Missbrauch von Dual-Use-Gütern ist die Definition dieser. Es ist nicht eindeutig, welche Güter unter diesen Begriff zu fassen sind, somit sind mitunter umfassende Listen erforderlich, die diese auflisten. Die Güter unterliegen aufgrund eines kontinuierlichen Zuwachs an neuen Gütern jedoch einer großen Dynamik, sodass eine stetige Aktualisierung erforderlich ist. Damit ist nicht nur ein hoher Aufwand, sondern auch eine fortwährend erforderliche Neuregelung verbunden. Ausfuhrbestimmungen unterliegen als Element der Wirtschaftspolitik den einzelnen nationalen Behörden. Daher erweist sich auch die Bewertung der einzelnen Staaten als potentielle Handelspartner*innen als Herausforderung: in welche Länder Dual-Use-Güter exportiert werden dürfen, hängt von ihrer Einstufung als stabiles oder instabiles Land ab. Hierbei werden jeweils andere Standards angelegt und weitere Faktoren wie zwischenstaatliche Beziehungen, sicherheits- und wirtschaftspolitische Erwägungen einbezogen. Mithin ist sowohl die Definition von Dual-Use-Gütern als auch die Festlegung von Ländern, in die diese nicht importiert werden sollen, strittig.

Des Weiteren ist die zunehmende Bedeutung von digitalen Gütern wie Software, künstlicher Intelligenz und Algorithmen zu thematisieren (s. Aktuelles). Bereits getroffene Regelungen berücksichtigen diese neueren Güter nicht ausreichend, sondern sind auf Güter mit Verwendungsmöglichkeit in atomare, biologische und chemische Waffen beschränkt, was eine internationale Resolution unter Berücksichtigung der digitalen Güter erforderlich macht. Auch ist hier besonders die große Dynamik der Entwicklung neuer Güter zu berücksichtigen, sodass eine Einbeziehung nicht nur gegenwärtiger, sondern auch zukünftiger Güter sinnvoll sein kann. So regelt beispielsweise die EG-Dual-Use-VO, dass auch sich digitale Güter genehmigungspflichtig sind, obwohl sie nicht auf der Liste der Dual-Use-Güter stehen, wenn die Staaten von ihrer missbräuchlichen Verwendung erfahren haben. Dieser Mechanismus wird als catch-all bezeichnet, da sie gerade darauf abzielt, etwaige Regelungslücken zu schließen.

Ein Hindernis für internationale Abkommen stellen wirtschaftspolitische Abwägungen der Nationalstaaten dar. Gerade weil Dual-Use-Güter ein großes Spektrum an Gütern umfassen und so beispielsweise 2 % der Exporte Deutschlands genehmigungspflichtig sind, können Exportbestimmungen einzelner Länder Wettbewerbsnachteile darstellen. Dies ergibt sich auch daraus, dass die Nachfrage an Dual-Use-Gütern von Staaten mit geringeren Exportbeschränkungen erfüllt werden kann. Somit führen Exportbeschränkungen einzelner Staaten dazu, dass nationale Firmen weniger ihrer Dual-Use-Güter verkaufen können, während Firmen in anderen Staaten diese weiterhin exportieren, sodass der betroffene Staat weiterhin Dual-Use-Güter erhält. Daher ist es besonders wichtig, eine Einigung mit möglichst vielen Staaten zu erreichen, sodass keine Wettbewerbsnachteile entstehen, die zur Reduktion von Exportbestimmungen führen können.

Auch sind nichtstaatliche Akteur*innen zu berücksichtigen. Besonders instabile, autoritär regierte Länder bergen ein hohes Konfliktrisiko und damit auch das Risiko, dass Dual-Use-Güter in Krisen militärisch eingesetzt werden und dass sie nichtstaatlichen, gewaltbereiten Akteur*innen zufallen. Dual-Use-Güter können nicht nur in den Händen von Staaten gefährlich sein, sondern werden zunehmend durch das Erlangen dieser durch nichtstaatliche Akteur*innen zu einer Bedrohung. Deshalb müssen auch Regelungen zur Unterbindung der Weitergabe an gewaltbereite, nichtstaatliche Akteur*innen getroffen werden.

Die Generalversammlung muss also einen Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessensgruppen herstellen und dabei sowohl wirtschaftliche als auch sicherheitspolitische Anliegen berücksichtigen. Genauso ist zu beachten, dass eine effektive Kontrolle nur unter EInbindung möglichst vieler Staaten möglich ist.

7. Hinweise zur Recherche

Bei der Recherche sollten Sie sich an den oben formulierten “Punkte zur Diskussion” orientieren und auf die unter “Probleme und Lösungsansätze” aufgeworfenen Herausforderungen eingehen.

Zur ersten Orientierung zum Thema Dual-Use-Güter gibt, neben dem Gremientext der Wikipedia-Artikel einen guten Überblick (https://de.wikipedia.org/wiki/Dual-Use; https://en.wikipedia.org/wiki/Dual-use_technology). Einen tiefergehenden Einblick geben die am Ende des Textes befindlichen Links. Besonders hilfreich für die Recherche ist hier die Übersicht über nationale Gesetzgebung bzgl. Dual-Use-Gütern des UN Office for Disarmament Affairs.

Bei der länderspezifischen Recherche ist es ratsam - bei entsprechenden Sprachkenntnissen - englische Schlagwörter in entsprechende Suchmaschinen einzugeben, sodass auch englische Dokumente gefunden werden, die meist verbreiteter sind als deutsche. Viele Websites der Regierungen der jeweiligen Länder sind ebenfalls auf Englisch, sodass man auf dortige Ressourcen zugreifen kann. Eine Übersicht über nationale Gesetzgebung hinsichtlich Dual-Use-Gütern vom UN Office for Disarmament Affairs ist unter folgendem Link zu finden: https://www.un.org/disarmament/convarms/NLDU/. Für Delegierte von EU-Mitgliedsstaaten kann es sich lohnen, folgende Übersicht über Dual-Use-Kontrolle in der EU und in der nationalen Gesetzgebung zu Rate zu ziehen: https://ec.europa.eu/trade/import-and-export-rules/export-from-eu/dual-use-controls/index_en.ht.

Sollte Hilfe notwendig sein, sind Sie herzlich eingeladen, sich an die Gremienvorsitzenden der Generalversammlung zu wenden.

8. Lexikon

Dual-Use-Gut: Güter mit doppeltem Verwendungszweck, das bedeutet sie können sowohl für zivile aus auch für militärische Zwecke eingesetzt werden

Wassenaar-Abkommen: Abkommen bzgl. Export von Dual-Use-Gütern; auf dessen Basis werden Listen mit rüstungsrelevanten Güter erstellt, die die Staaten bei ihrer nationalen Gesetzgebung berücksichtigen sollen

nichtstaatliche Akteur*innen: bewaffnete und nicht bewaffnete Gruppen und Verbände, die nicht Teil des staatlichen Gewaltmonopols sind, z.B. Terroristen und Warlords, aber auch NGOs

 

staatliches Gewaltmonopol: Nur der Staat darf Gewalt anwenden und muss sich dabei an Gesetze halten, z.B. verfolgen die Polizei und Gerichte Straftäter, nicht jedoch Einzelpersonen. In Gebieten mit schwachem Gewaltmonopol, d.h. mit schwachen staatlichen Strukturen, kommt es häufiger zu Bürgerkriegen und der Bildung von Terrorgruppen.

 

catch-all-Klausel: Auffangklausel in der EG-Dual-Use-Verordnung, die Genehmigungspflichten für nicht auf der Liste von Dual-Use-Gütern befindliche Güter anordnet, wenn die Mitgliedsstaaten von militärischer Nutzung Wissen

 

 

9. Quellenangaben und weiterführende Links

Wichtige Dokumente

Im Folgenden Abschnitt finden Sie die oben näher erläuterten Verträge im Originaltext

-    Resolution 1540 des Sicherheitsrates, 2003/ 1. August, https://www.un.org/depts/german/sr/sr_03-04/sr1540.pdf - Beschluss zur Kontrolle der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen (deutsch)

-    Resolution der Generalversammlung 71/68, 2016/5.Dezember, https://undocs.org/en/A/RES/71/68 - Resolution bzgl. nationaler Gesetzgebung u.a. für Dual-Use-Güter (englisch)

-    Wassenaar Abkommen, Liste von Dual-Use-Gütern, 2020/ Dezember, https://www.wassenaar.org/app/uploads/2020/12/Public-Docs-Vol-II-2020-List-of-DU-Goods-and-Technologies-and-Munitions-List-Dec-20-3.pdf - Abkommen über den Export von Dual-Use-Gütern (englisch)

-    Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen, 1968, https://www.auswaertiges-amt.de/blob/207392/b38bbdba4ef59ede2fec9e91f2a8179b/nvv-data.pdf (deutsch)

Quellenangabe und weiterführende Lektüre

-    Übersicht über nationale Gesetzgebung bzgl. Dual-Use-Gütern des UN Office for Disarmament Affairs, https://www.un.org/disarmament/convarms/NLDU/ [Stand: 09.09.21] (englisch)

-    EG-Dual-Use-Verordnung, 2018/Mai, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/821/deu - enthält eine umfassende Liste an Dual-Use-Gütern im Teil „Anhang I“ (deutsch)

-         Website des 1540 Kommittee, https://www.un.org/en/sc/1540/index.shtml [Stand: 09.09.21] - u.a. Ressourcen über nationale Gesetzgebung (englisch)

-         Dual-Use-Controls, https://ec.europa.eu/trade/import-and-export-rules/export-from-eu/dual-use-controls/index_en.ht [Stand: 09.09.21] - Übersicht über die EU-Mitgliedsstaaten (englisch)

-        Welchering, Peter: Risiken der Forschung - Dual-Use-Problematik in der IT-Technik, 2019/ 10.Februar, https://www.deutschlandfunk.de/risiken-der-forschung-dual-use-problematik-in-der-it-technik.740.de.html?dram:article_id=440556 - Quelle zu Dual-Use-Gütern bei Software (deutsch)

Stand: 01.10.2021, Alina Wenger

 

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