forum Einhaltung von Menschenrechtsstandards in transnationalen Unternehmen

Einführung in das Thema

Hinweis: Hier gibt es das Handbuch zum Gremium

1. Einleitung

Vor sechs Jahren starben mehr als 1.000 Menschen in einer Fabrik in Bangladesch, die für Modemarken wie Primark und Mango nähten. Das Ölunternehmen Shell steht in Nigeria vor Gericht, da es nicht nur den Lebensraum im Niger-Delta verschmutzt haben, sondern auch brutal gegen Protest aus der lokalen Bevölkerung vorgegangen sein soll. Arbeitnehmer*innen für Online-Händler wie Amazon klagen nicht nur über geringe Löhne, sondern auch über Arbeitsbedingungen, in denen sie noch nicht einmal zur Toilette gehen dürfen. Transnationalen Unternehmen werden immer wieder Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen. Als transnationale Unternehmen (Englisch: Transnational Corporations, TNCs) oder auch multinationale Unternehmen (Englisch: Multinational Corporations, MNCs) bezeichnet man Unternehmen, die in mehr als einem Land operieren oder Tochterfirmen im Ausland haben. Um mit der weltweiten Konkurrenz von circa 60.000 transnationalen Unternehmen mithalten zu können, nehmen viele TNCs Menschenrechtsverletzungen zum Zwecke der Gewinnmaximierung in Kauf. Für Arbeiter*innen in Produktionsstätten, in der Rohstoffgewinnung oder auch in Logistikzentren sind deshalb regelmäßig extreme Überstundenzahlen bei geringem Lohn, lebens- und gesundheitsgefährdende Arbeitsplätze, sexualisierte Gewalt vor allem gegen Frauen oder Bedrohung von Gewerkschaftsmitgliedern keine Seltenheit.

 

2. Hintergrund und Grundsätzliches 

Die Debatte um die Verantwortung von Unternehmen, Menschenrechte einzuhalten, rückte in den 1990er Jahren erstmals vermehrt in den Fokus, als Öl-, Gas- und Bergbauunternehmen vermehrt expandierten. Ein weiterer Faktor, der Aufmerksamkeit auf die schlechten Arbeitsbedingungen in globalen Lieferketten lenkte, war die Offshore-Produktion. Darunter versteht man die Produktion von Waren im Ausland für den Import ins eigene Land. Diese Form der Produktion findet sich z.B. häufig in der Textilindustrie. Wenn sich multinationale Unternehmen, die oft ihren Hauptsitz in Industrienationen haben, in Entwicklungs- oder Schwellenländern niederlassen, kann das viele Vorteile mit sich bringen. Dazu gehören neue Arbeitsplätze mit verlässlichem Einkommen, Weitergabe von Know-how, Investitionen in die Infrastruktur, die bessere Nutzung der natürlichen Ressourcen und eine bessere wirtschaftliche Grundlage für diese Länder. Allerdings kommt es auch vor, dass transnationale Unternehmen in ihren globalen Lieferketten Menschenrechtsverletzungen verursachen oder diese billigend in Kauf nehmen. Unternehmen können lange, unübersichtliche Lieferketten haben, bei denen sie selbst keinen Überblick haben, inwieweit Menschenrechte im Rahmen ihrer Produktion verletzt werden. Oder sie verlagern bewusst Teile ihrer Produktion in Länder mit schwacher Gesetzgebung und mangelhaftem Menschenrechtsschutz, um durch Ausbeutung und nicht vorhandenen Umweltschutz Kosten zu sparen.  

Es gibt bereits einige völkerrechtlich bindende Verträge der Vereinten Nationen, die den Schutz und die Einhaltung der Menschenrechte durch die Unterzeichnerstaaten gewährleisten sollen. Einige Beispiele dafür sind der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (kurz: UN-Sozialpakt), der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (kurz: UN-Zivilpakt) oder auch die Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (Englisch: International Labour Organisation, ILO). Diese Verträge verpflichten ihre Unterzeichnerstaaten, dafür Sorge zu tragen, dass Menschen in ihrem Staatsgebiet ihre Menschenrechte wahrnehmen können, diese vor Übergriffen Dritter zu schützen und Abhilfe bei Menschenrechtsverletzungen zu schaffen. Im Folgenden nur einige Beispiele: Laut Artikel 7 des UN-Sozialpakts stehen Arbeiter*innen sichere und gesunde Arbeitsbedingungen zu. Gegen diesen Artikel verstoßen allerdings zum Beispiel die anfangs genannten Zuliefererfabriken von Primark und Mango in Bangladesch, die die Sicherheit ihrer Mitarbeiter*innen durch einsturzgefährdete Gebäude gefährden. Außerdem sollen Arbeiter*innen laut dem eben genannten Artikel einen angemessenen Lebensunterhalt für sich und ihre Familien verdienen können, was in vielen Produktionsstätten weltweit nicht der Fall ist.  Artikel 22 des UN-Zivilpakts verpflichtet die Unterzeichnerstaaten, ihren Bürger*innen das Recht auf Gewerkschaftsfreiheit zuzusichern und Artikel 19 des UN-Zivilpakts sichert das Recht auf unbehinderte Meinungsfreiheit. Diese Rechte werden in Unternehmen, in denen Mitarbeiter*innen in unangemessener Weise bzw. unrechtmäßig mit Kameras überwacht oder abgehört werden, missachtet. Am Beispiel von Amazon sieht man, dass solche Menschenrechtsverletzungen geographisch nicht auf Entwicklungs- und Schwellenländer beschränkt sind, sondern in den meisten Staaten vorkommen können. Obwohl viele Staaten eine funktionsfähige Judikative haben, bleiben Menschenrechtsverletzungen in Unternehmen oft ungeahndet.

Weil TNCs in unterschiedlichen Ländern, das heißt in unterschiedlichen Rechtsgebieten agieren, lässt sich häufig nicht eindeutig festlegen, welche Gerichte für Menschenrechtsverletzungen in TNCs verantwortlich sind. In Ländern mit einer schwachen und/oder korrupten Justiz ist die Bevölkerung Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen oft hilflos ausgesetzt. Völkerrechtlich gesehen sind allein Staaten durch Menschenrechtsverträge an deren Einhaltung gebunden. Unternehmen hingegen sind keine Völkerrechtssubjekte, sondern lediglich Zusammenschlüsse privater Personen, die nicht von den internationalen Menschenrechts- und Arbeitsrechtkonventionen erfasst sind. Deshalb können Unternehmen nicht vor den Klage- oder Beschwerdeinstanzen des UN-Menschenrechtssystems belangt werden. Immer mehr Nichtregierungsorganisationen oder Gewerkschaften fordern, dass Unternehmen für Menschenrechtsverletzungen weltweit haftbar gemacht werden können. 

Dazu gab es im Jahre 2003 einen Versuch von Seiten der Vereinten Nationen. Die Unterkommission zur Förderung und zum Schutz von Menschenrechten stellte einen Katalog von Normen zur Verantwortlichkeit transnationaler Unternehmen vor. Diese 14 Vorschriften basieren auf den Grundsätzen der Gleichberechtigung, der Nichtdiskriminierung, der menschlichen Sicherheit, der Arbeitsrechte, des Verbraucher- und Umweltschutzes, der Beachtung von Menschenrechten und der nationalen Souveränität. Transnationale Unternehmen sollten sich interne Richtlinien zur Umsetzung der Normen geben und hierüber berichten. Darüber hinaus sollte die Umsetzung der Normen periodisch unter anderem durch die Vereinten Nationen überwacht werden. Diese Normen sollten für die Staaten rechtlich verpflichtend sein, wurden aber aufgrund der Uneinigkeit in der Staatengemeinschaft in der Menschenrechtskommission abgelehnt.

Aufgrund des öffentlichen Drucks haben sich einige TNCs in den letzten Jahren im Rahmen einer Corporate Responsibility-Strategie mit einem Verhaltenskodex (Englisch: Code of Conduct) selbst verpflichtet. Dies führte in der Regel dazu, dass Unternehmen Verantwortung für Menschenrechtsverletzungen in ihren Lieferketten übernahmen. Allerdings gilt das Instrument der Selbstverpflichtung von Unternehmen nicht als langfristig verlässlich, da es allein auf der Freiwilligkeit der TNCs beruht.

 

3. Aktuelles

Im Juli 2005 setzte der damalige Generalsekretär Kofi Annan den Harvard Professor John Ruggie als Sonderbeauftragten für Wirtschaft und Menschenrechte ein. Sein Mandat wurde von Annans Nachfolger, Ban Ki-Moon, bis 2011 verlängert. Ruggies Aufgabe war es, einen Regelkatalog für die Verantwortung von Unternehmen in Hinblick auf Menschenrechte zu erstellen. Nach Beratungen mit Unternehmen, Regierungen und Vertreter*innen der Zivilgesellschaft stellte der Sonderbeauftragte Ruggie die UN-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechten vor. Dieses Regelwerk basiert auf drei Säulen: der Pflicht von Staaten, Menschen vor Menschenrechtsverletzungen zu schützen, der Verantwortung von Unternehmen, Menschenrechte zu achten, und dem Zugang zu Abhilfe für Opfer von Menschenrechtsverletzungen. Im Bezug auf die Abhilfe wird der Fokus auf rechtliche und nicht-rechtliche Mittel gelegt. Rechtliche Mittel könnten durch die Beteiligung der Judikative erreicht werden, nicht-rechtliche sind z.B. die später ausführlich dargestellten Kontaktstellen der OECD. Die drei Kernprinzipien werden auch als Protect-Respect-Remedy bezeichnet. Der Menschenrechtsrat verabschiedete diese Leitprinzipien in seiner Resolution 17/4 vom 16. Juni 2011. 

Der Regelkatalog bedeutet, dass Staaten die primäre Verantwortlichkeit für den Schutz der Menschenrechte tragen. Sie sind verpflichtet, Individuen vor Menschenrechtsverletzungen durch Dritte, das heißt durch nichtstaatliche Akteure wie z.B. TNCs und Privatpersonen, zu schützen. Sie haben also die Pflicht zur Durchsetzung und zur Überprüfung staatlicher Regelungen, die von Unternehmen die Achtung der Menschenrechte verlangen. Unternehmen hingegen haben rechtlich gesehen keine Pflichten, werden aber in einer besonderen Verantwortung gesehen. Das bedeutet, dass Unternehmen sich weder an Menschenrechtsverletzungen beteiligen noch dazu beitragen dürfen und sicherstellen müssen, dass sie Menschenrechtsverletzungen in ihrer Geschäftssphäre verhindern und erforderlichenfalls Abhilfe schaffen. Die Verantwortung eines Unternehmens für Menschenrechte galt ursprünglich nur für das Unternehmen selbst und seine Tochtergesellschaften. Nun umfasst sie aber auch vertragliche Geschäftsbeziehungen des Unternehmens. Diese Ausdehnung des Verantwortungsbegriffs stellt daher eine wesentliche Erweiterung dar. Die dritte Säule, der Zugang zu Abhilfe, bezieht sich auf gerichtliche und außergerichtliche Verfahren, die für Opfer leicht zugänglich sein sollen.

Ein weiteres wichtiges Regelwerk für das Verhalten transnationaler Unternehmen sind die Leitsätze der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Englisch: Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD). Diese sind als unverbindliche Empfehlungen formuliert und gelten somit völkerrechtlich als Soft Law, das heißt als nicht rechtsverbindliche Übereinkunft. Sie wurden aber bis jetzt nur von 43 Staaten angenommen. Das heißt, sie gelten bisher ausschließlich für Unternehmen, die in diesen Staaten ihren Sitz haben, und für Unternehmen, die in diesen Staaten tätig sind. Im Jahr 2011 wurde diesen Leitsätzen ein Kapitel zu Menschenrechten hinzugefügt. In jedem Mitgliedstaat der OECD gibt es eine nationale Kontaktstelle, bei der sich zum Beispiel Arbeitnehmer*innenorganisationen oder Nichtregierungsorganisationen beschweren können, wenn das Verhalten von Unternehmen nicht mit den OECD-Leitsätzen vereinbar ist. Die nationalen Kontaktstellen fungieren hierbei nicht als eine Art von Gericht, sondern übernehmen die Konfliktmoderation und versuchen, zu einem Ausgleich zwischen den Konfliktparteien (den Beschwerdeführer*innen und den TNCs) zu führen.

Einige Unternehmen verpflichten sich zudem selbst im Rahmen einer Corporate Social Responsibility (CSR)-Strategie mit einem selbst auferlegten Code of Conduct, in denen sie sich unter anderem dazu verpflichten, in Hinblick auf Menschenrechte verantwortungsbewusst zu handeln. Diese Selbstverpflichtungen führen in der Regel zu guten Ergebnissen, stehen aber in der Kritik, von Unternehmen nur aus Image-Gründen aufgesetzt zu werden. 

 

4. Probleme und Lösungsansätze 

TNCs agieren global und haben lange und oftmals kaum transparente Lieferketten. Das macht es selbst für die Unternehmen schwer zu wissen, ob es in ihrer Lieferkette zu Menschenrechtsverletzungen kommt. Ein weiteres Problem ist, dass globale Lieferketten von TNCs oft nicht transparent sind und deshalb rechtlich schwer zu handhaben sind. Die Sanktionierung von TNCs scheitert oft daran, dass nicht klar geregelt ist, welche nationale Gerichte für welche Unternehmen zuständig sind. Diese Lücken nutzen Unternehmen gerne aus und verlagern menschenrechtsgefährdende Teile ihrer Produktion oft ins Ausland. Allerdings zeigen Fallbeispiele, dass Menschenrechtsverletzungen in TNCs auch in Länder mit einer handlungsfähigen Justiz oft nur schwer zu ahnden sind oder schlicht nicht geahndet werden.

Die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte bilden sowohl für Staaten als auch für Unternehmen eine gute Grundlage für den Umgang mit Menschenrechtsverletzungen in globalen Lieferketten. Allerdings sind die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte sehr allgemein gehalten und für Unternehmen nicht rechtlich bindend. Wenn sich die Nichtachtung der Leitprinzipien für TNCs wirtschaftlich mehr lohnt, haben diese weiterhin einen Anreiz zur Nichtachtung. 

Ein möglicher Lösungsansatz könnte ein internationaler Kontrollmechanismus sein, wodurch Druck auf Unternehmen entstehen könnte, die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrecht zu achten. So ein Kontrollmechanismus könnte den nationalen Kontaktstellen der OECD nachempfunden werden. Es könnten weltweit Beschwerdestelle der UN für Verstöße von Menschenrechten durch TNCs errichtet werden. So könnten sich Privatpersonen, Arbeitnehmer*innenverbände und Nichtregierungsorganisationen aus allen UN-Mitgliedsstaaten bei Menschenrechtsverletzungen durch TNCs an eine internationale Anlaufstelle wenden. Eine solche Beschwerdestelle könnte, genau wie die nationalen Kontaktstellen der OECD, keine Unternehmen sanktionieren, aber könnte als Konfliktmoderator*in fungieren und Unternehmen öffentlichkeitswirksam für Menschenrechtsverletzungen anprangern.

Zudem kann es als Aufgabe des Menschenrechtsrates angesehen werden, die UN-Leitprinzipien zu spezifizieren und dabei auf die Rechte besonders Schutzbedürftiger, wie Frauen, Kinder oder indigener Bevölkerungsgruppen einzugehen. Außerdem sollte geklärt werden, wie im Falle von Menschenrechtsverletzungen durch TNCs in Konfliktregionen vorgegangen wird, da es in diesen Regionen meist keine nationale Justiz gibt und Menschenrechtsverletzungen leicht unentdeckt bleiben können.

Nicht zuletzt würden internationale Regeln, die festlegen, welche nationalen Gerichte für Menschenrechtsverletzungen in der globalen Zuliefererkette eines TNCs verantwortlich sind, dazu führen, dass Unternehmen konsequenter sanktioniert würden. Ein mögliches Vorgehen wäre, Staaten in die Verantwortung zu ziehen, TNCs, die ihren Hauptsitz in ihrem Rechtsgebiet haben, für Menschenrechtsverletzungen in ihrer gesamten Lieferkette zu sanktionieren. So könnten Unternehmen rechtlichen Konsequenzen nicht einfach entkommen, indem sie Teile ihres Unternehmens oder ihrer Produktion in Ländern mit einer schwachen Gesetzgebung und/oder Justiz verlagern. 

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass dieses Problem verschiedener Lösungsansätze auf nationaler und internationaler Ebene bedarf, um Menschen möglichst flächendeckend vor Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen zu schützen.

 

5. Punkte zur Diskussion:

  • Wie können TNCs bei Menschenrechtsverletzungen rechtlich zur Verantwortung gezogen werden? Welche Rolle nehmen dabei nationale Gerichte ein?

  • Wie können TNCs und ihre Lieferketten in Hinblick auf die Einhaltung von Menschenrechtsstandards transparenter gemacht werden?

  • Sollten TNCs auch für die Einhaltung von Menschenrechtsstandards in ihren Tochterunternehmen und Zuliefererbetrieben verantwortlich sein?

  • Welche Bevölkerungsgruppen müssen besonders vor Menschenrechtsverletzungen durch TNCs geschützt werden? Wie kann dieser besondere Schutz sichergestellt werden?

  • Wie können Menschen in Konfliktregionen vor Menschenrechtsverletzungen durch TNCs geschützt werden?

 

6. Lexikon

Offshore-Produktion: Damit wird die Fertigung von Waren im Ausland für den Import ins eigene Land bezeichnet. 

Soft Law: Soft Law sind nicht rechtsverbindliche Übereinkünfte, Absichtserklärungen oder Leitlinien. 

Judikative: Die Judikative ist die richterliche Gewalt im Staat. Das Konzept gehört zur Idee der Gewaltenteilung, nach der ein Staat in Legislative (Gesetzgebende Gewalt), Exekutive (Ausführende Gewalt) und Judikative (Richterliche Gewalt) aufgeteilt ist. 

 

7. Wichtige Dokumente 

Allgemeine Erklärung der Menschenrechte: https://www.ohchr.org/en/udhr/pages/Language.aspx?LangID=ger (Deutsch). 

Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte: https://www.globalcompact.de/wAssets/docs/Menschenrechte/Publikationen/leitprinzipien_fuer_wirtschaft_und_menschenrechte.pdf (Deutsch).

Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD): http://www.oecd.org/ (Englisch). 

UN- Sozialpakt: https://www.sozialpakt.info/internationaler-pakt-ueber-wirtschaftliche-soziale-und-kulturelle-rechte-3111/ (Deutsch). 

UN- Zivilpakt: https://www.zivilpakt.de/internationaler-pakt-ueber-buergerliche-und-politische-rechte-355/ (Deutsch). 

 

8. Quellen und weiterführende Links 

BBC, Bitesize: Transnational corporations, https://www.bbc.com/bitesize/guides/z3tttfr/revision/5 – Begriffserklärung  der BBC zu transnationalen Unternehmen mit hilfreichen Links zu verwandten Themen wie Globalisierung und weltweite Lieferketten (Englisch). 

Kai M. Beckmann, Die Rolle von Menschenrechten für internationale mittelständische Unternehmen, https://www.business-humanrights.org/de/die-rolle-von-menschenrechten-f%C3%BCr-internationale-mittelst%C3%A4ndische-unternehmen – Überblicksartikel zur Verantwortung von Unternehmen (Deutsch).

Miriam Saage-Maaß, Wirtschaft und Menschenrechte,  12.9.2016, http://www.bpb.de/internationales/weltweit/menschenrechte/232181/wirtschaft – Bundeszentrale für Politische Bildung zu Wirtschaft und Menschenrechten, gute Darstellung insbesondere der historischen Entwicklung (Deutsch). 

Vereinte Nationen, The UN “Protect, Respect and Remedy” Framework for Business and Human Rights,  2010, https://www.business-humanrights.org/sites/default/files/reports-and-materials/Ruggie-protect-respect-remedy-framework.pdf – Hintergrund zu den UN- Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (Englisch). 

Markus Krajewski, Menschenrechte und transnationale Unternehmen, 2011, https://www.rph1.rw.fau.de/files/2016/02/menschenrechte-und-transnationale-unternehmen-neu.pdf – Überblicksartikel zur rechtlichen Handhabung von TNCs (Deutsch). 

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